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行政机关作出行政行为时应当事实清楚、证据确实、充分——任某某不服房山区住房和城乡建设委员会答复行政复议案

发布时间:2020年11月19日

  【行政复议决定要旨】

  行政机关在依法行使行政职权的过程中,必须充分行使调查权,具体行政行为认定事实不清,证据不足,应当予以撤销。

  【基本案情】

  申请人:任某某

  被申请人:北京市房山区住房和城乡建设委员会

  2019年3月22日,北京市住房和城乡建设委员会收到申请人任某某提交的《投诉房山区长阳镇01-11-04地块用地项目(合景领峰)8#商务办公楼1层101号预售合同内容与规划审批内容不符欺诈销售及违约交房》(以下简称《投诉书》),《投诉书》诉称:一、创誉公司与申请人签订的商品房预售合同内容及附图与规划审批严重不符,存在未按规划审批施工的情形;二、创誉公司违反《北京市城市房地产转让管理办法》第五十条之规定,在不符合法定条件的情况下,交付预售商品房;三、创誉公司私自改变审批,将原规划中的绿地改装为道路;四、整个商业项目,规划严重不合理,缺乏基本的消防通道与商业区域道路。公司在销售时存在虚假宣传。

  依据《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》第七条第(二)项之规定,北京市住房和城乡建设委员会将该投诉书转至被申请人房山区住房和城乡建设委员会进行调查处理。

  同年6月6日,被申请人作出《关于对合景领峰业主反映北京创誉房地产开发公司存在欺诈销售等违法行为的答复》(以下简称《答复意见》),主要内容如下:一、验收前,未发现开发建设单位存在未按图施工的现象;验收后,关于申请人反映的合同内容和规划审批不符,存在欺诈行为和层高的问题,建议向北京市规划和自然资源委员会房山分局反映;二、关于交房流程问题,被申请人认为属于合同纠纷,双方应按合同约定的争议解决方式处理;三、关于开发建设单位私自改变审批里的绿化用途,非被申请人职责范围,建议向规划和园林绿化部门反映。关于商铺交付未提供公共停车场的问题,被申请人已督促开发建设单位履行合同约定。

  申请人不服被申请人于2019年6月6日作出的《答复意见》,于2019年8月6日向北京市住房和城乡建设委员会申请行政复议,请求撤销被申请人作出的《答复意见》,并重新给予书面回复。

  【行政复议机关决定】

  经复议审查,依据《城市绿线管理办法》第十六条之规定,“违反本办法规定,擅自改变城市绿线内土地用途、占用或者破坏城市绿地的,由城市规划、园林绿化行政主管部门,按照《中华人民共和国城乡规划法》《城市绿化条例》的有关规定处罚。” 复议机关北京市住房和城乡建设委员会认为城市绿线管理属于城市规划、园林绿化行政主管部门的法定职责,被申请人针对《投诉书》中有关绿地改装为道路的答复并无不当,因此,维持被申请人《答复意见》中第三条第(一)项。

  依据《北京市城市房地产转让管理办法》四十二条、五十条的规定,加强预售项目建设和销售期间的监管,依法查处房地产开发企业的违法行为,督促其履行义务是房地产行政主管部门的法定职责。本案中,被申请人对申请人投诉的房地产企业违规建设、销售行为,未尽调查、处理职责。此外,被申请人在《答复意见》第一条中称,未发现开发建设单位存在未按图施工的现象;在第三条第(二)项称已督促开发建设单位履行合同约定,但因未向复议机关提供相应证据,复议机关不予支持。依据《行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第1目的规定,被申请人《答复意见》的第一条、第二条及第三条第(二)项认定事实不清,证据不足,予以撤销,并责令被申请人在法定时限内对申请人的申请重新进行处理,并书面给予答复。

  【专家评析】

  一、背景情况介绍

  本案中,复议机关认定被申请人房山区住房和城乡建设委员会针对申请人任某某提交的《投诉书》中所投诉的事项,并未进行全面调查处理就简单予以回复,属于没有履行法定调查职责;针对被申请人在《答复意见》第一条中称,未发现开发建设单位存在未按图施工的现象,在第三条第(二)项称已督促开发建设单位履行合同约定,因被申请人未能提供做出相应处理的证据,属于认定事实不清、证据不足,复议机构做出撤销决定,并责令被申请人在法定时限内对申请人的申请重新进行处理。

  本案的核心问题在于以下几点:

  1.申请人提起的复议申请是否符合行政复议受理条件

  行政复议申请人,是指认为行政机关作出的具体行政行为侵犯了自己的合法权益,依法以自己的名义向法定的复议机关提出复议申请的公民、法人或者其他组织。被申请人的《答复意见》是否侵犯了申请人任某某的合法权益是本案的一个非常重要的争议点。在答辩意见中,被申请人称被申请人作出的《答复意见》未对申请人的权利义务产生实际影响,申请人提起的复议申请不符合行政复议受理条件,请求复议机关驳回其复议申请。

  实践中,投诉人、举报人是否可以提起行政复议一直存在分歧。2014年3月14日,《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》([2013]行他字第14号)明确:“举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人,要求行政机关查处,对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的,具有行政复议申请人资格”。在实践中,如何判断是否侵犯到举报人的合法权益仍然存在一定争议。具体而言,当事人就行政机关针对其投诉举报事项作出的处理(包括作为和不作为),是否可以提出行政复议,取决于法律、法规及规章是否明确规定了行政机关具有在一定期限内受理并依法作出处理的法定职责。

  从理论上说,投诉人主张的权益可以是法律明确规定的权益,也可以是隐含于针对行政机关的义务性规定中的权益。具体到房地产建设管理领域,《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》第七条第(二)项规定:“受理机构应在收到举报后进行登记,并在7个工作日内区分下列情形予以处理:……(二)举报内容详细,线索清晰,属于下级主管部门法定职责的,转下一级主管部门办理;受理机构可进行督办。……”以及《北京市城市房地产转让管理办法》四十二条规定,房地产行政主管部门应当加强预售项目建设和销售期间的监管,对房地产开发企业的下列违法行为,应当依法处理并督促其履行义务:(一)违规交易;(二)拖欠工程款;(三)延期交房;(四)未同步建设配套公共服务设施;(五)建设工程出现质量问题;(六)其他不依法履行合同的行为。

  根据上述规定,被申请人作为北京市房山区内的房地产行政管理部门,对于申请人的举报事项具有依法进行调查、处理的法定职责,因此,申请人对《答复意见》存在异议,进而申请行政复议,符合行政复议的受理条件。

  2.平等主体之间的合同以及关于争议解决方式的约定是否可以免除行政机关的法定职责

  行政职责就是行政主体在行使行政职权的过程中依照法律规定所必须承担的义务。行政机关的法定职责和其法定职权是密不可分的,职权即职责,法律规定行政机关具有某一项职权,同时意味着行政机关必须履行行使该职权的职责。这种职责具有以下几个方面的特点:其一,法定性,即行政机关的职责源于法律的规定;其二,义务性,即行政机关不得放弃职责的履行;其三,客观性,即不得以约定等方式免除行政机关的法定职责。

  具体到本案,《北京市城市房地产转让管理办法》第四十二条、第五十条规定,房地产行政主管部门应当加强商品房预售项目建设和销售期间的监管,对房地产开发企业的违法行为应当依法查处,并督促其履行义务,因此,依法调查并处理房地产企业未同步建设配套公共服务设施、违规预售等行为,是被申请人的法定职责。本案中,被申请人以申请人与创誉公司签订的《北京市商品房预售合同》中已约定了交房条件、交接手续以及争议解决方式为由,对于申请人的投诉未能全面作出调查处理,属于未全面履行法定职责。

  3.被申请人是否应当对其履行职责的行为承担举证责任

  根据《行政复议法》第二十三条规定,被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内,提出书面答复、提交当初作出的证据、依据和其他有关材料。第二十八条规定,被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的,视为该具体行政行为没有证据、依据,决定撤销该具体行政行为。这两条规定共同构成了行政复议中由被申请人对具体行政行为的合法性与适当性承担举证责任的相关制度。

  本案中,针对申请人《投诉书》中关于商铺交付未提供公共停车场的问题,被申请人在《答复意见》中声称已督促开发建设单位履行合同约定,对于该履行职责的行为,被申请人应当承担举证责任,但在复议中,被申请人未能对其已经履行了法定职责提供相应的证据,根据《行政复议法》的规定,应认定被申请人在《答复意见》中所声称的行为缺乏证据。

  二、行政复议决定的主要理由

  复议机关北京市住房和城乡建设委员会认定被申请人所作《答复意见》的第一条、第二条及第三条第(二)项认定事实不清,证据不足,决定予以撤销,责令被申请人在法定时限内对申请人的申请重新进行处理,并书面答复。主要理由有以下几点。

  1.申请人具有申请行政复议资格

  根据《北京市城市房地产转让管理办法》四十二条的规定,房地产行政主管部门对于房地产开发企业未同步建设配套公共服务设施及其他不履行合同的行为具有调查、处理的责任。在本案中,申请人基于房地产开发商违法、违约的行为侵犯了自己的合法权益而向被申请人投诉,其目的在于督促相应行政机关根据法律规定,对开发商的违法、违约行为进行查处,从而保障自身的合法权益不受侵害。

  《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》第七条第(二)项规定:“受理机构应在收到举报后进行登记,并在7个工作日内区分下列情形予以处理:……(二)举报内容详细,线索清晰,属于下级主管部门法定职责的,转下一级主管部门办理;受理机构可进行督办。……”以及《北京市城市房地产转让管理办法》四十二条规定,房地产行政主管部门应当加强预售项目建设和销售期间的监管,对房地产开发企业的下列违法行为,应当依法处理并督促其履行义务:(一)违规交易;(二)拖欠工程款;(三)延期交房;(四)未同步建设配套公共服务设施;(五)建设工程出现质量问题;(六)其他不依法履行合同的行为。依据上述规定,被申请人作为北京市房山区内的房地产行政管理部门,对于申请人的举报事项具有依法调查、处理的法定职责,对房地产开发企业的违法行为,应当依法处理并督促其履行义务。本案中,被申请人对于申请人在《投诉书》中投诉的违法行为,未尽调查处理职责,所作《答复意见》认定事实不清,直接影响到了包括申请人在内的全体小区业主的合法权益,因此,申请人的申请符合行政复议的受理条件。

  2.被申请人存在未履行法定职责的情形

  依据《北京市城市房地产转让管理办法》的规定,加强预售项目建设和销售期间的监管,依法查处房地产开发企业的违法行为,督促其履行义务是房地产行政主管部门的法定职责。本案中,被申请人对申请人《投诉书》中关于房地产开发企业违法、违约的投诉负有调查、处理的责任,尽管申请人与创誉公司签订的《北京市商品房预售合同》第二十六条约定了争议解决方式,即约定本合同在履行过程中发生争议,由双方当事人协商解决;协商不成的依法向人民法院起诉解决,但该约定并不能免除《北京市城市房地产转让管理办法》赋予被申请人对预售项目建设、销售的监管责任,因此,本案中,被申请人以申请人与创誉公司签订的《北京市商品房预售合同》中已约定了交房条件、交接手续以及争议解决方式为由,对于申请人的投诉未能全面作出调查处理,属于未全面履行法定职责。

  3.行政机关对其履行职责的行为应当承担举证责任

  被申请人在《答复意见》第一条中称未发现开发建设单位存在未按图施工的现象;在第三条第(二)项称已督促开发建设单位履行合同约定,但针对该两部分的答复,被申请人均未能提供相应证据予以证明。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条之规定,具体行政行为主要事实不清、证据不足的,行政复议机关可以决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的,可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。因此,行政复议机关决定撤销被申请人作出的《答复意见》的第一条、第二条及第三条第(二)项,责令被申请人在法定时限内对申请人的申请重新进行处理,并作出书面答复。

  三、应用行政复议决定要旨应当注意的问题

  对于投诉、举报的处理,需要注意两个核心问题,其一,行政职责是行政主体在行使行政职权的过程中依照法律规定所必须承担的义务,具有法定性、义务性以及客观性,平等主体之间的合同以及关于争议解决方式的约定不能免除行政机关的法定职责;其二,“认定事实清楚、证据确实充分”是判断相关行政机关是否充分履行法定职责的一个重要标准,本案中行政机关对于开发建设单位是否存在未按图施工、是否违规预售等行为,应充分履行调查处理义务,在事实清楚、证据确实充分的基础上做出处理,并对投诉人做出答复。

  【相关法律规范】

  1.《北京市商品房预售合同》第十二条、第十三条、第二十六条。

  2.《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》第七条第(二)项。

  3.《城市绿线管理办法》第十六条。

  4.《北京市城市房地产转让管理办法》四十二条、第五十条。

  5.《行政诉讼法》第七十条。

  6.《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、二十八条。

  点评专家:首都师范大学教授  李昕

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