确保行政处罚决定合法公正的核心要义——某公司不服朝阳区市监局行政处罚行政复议案

　　【裁判要旨】行政机关实施行政处罚必须以事实为依据，以法律为准绳，既要确保合法，又要合理。行政处罚权本质上是一种裁量权，实施处罚时应当综合考虑违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等，以确保最终处罚决定与违法行为相适应。

　　【基本案情】

　　申请人：某公司

　　被申请人：北京市朝阳区市场监督管理局

　　2019年4月18日,被申请人接到全国12315消费举报单，反映申请人所经营的阿里巴巴商铺网页上（网址为：https//dingchengshijigongsi.1688.com）宣传时使用了“绿色食品”等宣传用语。申请人的上述行为涉嫌违反了《广告法》第二十八条第二款第（二）项的规定，被申请人依据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条，于2019年4月22日经批准正式立案。被申请人查明，申请人自2019年3月8日至2019年4月19日间，在其经营的阿里巴巴店铺网页上宣传时使用了“绿色食品”的宣传用语，没有广告费用，且申请人表示所销售的食品无国家相关部门的绿色食品认证，无法证实广告宣传内容的真实性。申请人称其无主观故意，但在调查过程中，申请人未提供客观证据。该网页中商品特色为必选项，选项中包括“绿色食品、有机食品、无公害食品、中国地理标志产品、无”等五个选项，申请人产品不具备特殊属性应选“无”选项。被申请人查证后认定申请人的行为违反了《中华人民共和国广告法》第二十八条第二款第（二）项的规定，构成发布虚假广告的违法行为，拟从轻处罚200000元。2019年8月16日，被申请人举行听证会，充分听取了申请人的陈述申辩意见。2019年9月18日，被申请人作出京工商朝处字（2019）第1320号《行政处罚决定书》，对申请人处以200000元罚款，该决定书于2019年9月24日送达申请人。申请人不服，向北京市朝阳区人民政府提起行政复议申请。

　　行政复议机关按照合法、自愿的原则进行调解，达成协议：维持被申请人北京市朝阳区市场监督管理局作出的京工商朝处字（2019）第1320号《行政处罚决定书》关于申请人鼎承世纪（北京）食品有限公司违法行为的认定，依法调整对于申请人的罚款数额，由原来罚款200000元，调整为罚款100000元。

　　【专家评析】

　　一、确立裁判要旨的理由

　　本案是行政复议机关通过调解方式化解行政处罚争议的典型案例，充分彰显出行政复议在调解方式结案以及对行政处罚是否合法合理认定方面的优势。本案中，复议机关认定申请人存在违法事实，但被申请人作出的行政处罚决定不合理。主要理由如下：

　　1、违法事实的认定构成实施行政处罚的逻辑起点

　　按照法治政府建设的基本要求，根据行政处罚法，行政机关实施行政处罚，应当遵守“先取证、后裁决”的程序性规则。行政处罚的前提是被处罚人存在违法行为。实践中，是否存在违法行为，根据行政处罚法有关设定权的规定，主要取决于是否存在违反相关法律法规规章的行为。本案中，申请人是否构成发布虚假广告的违法行为是争议焦点。根据《广告法》第二十八条，必须是“对购买行为有实质性影响的”才能认定为虚假宣传，申请人认为本案中没有消费者是冲着绿色食品来的，且公司本身没有主观故意，也没有造成严重后果，知悉错误后立即改正了，不应当构成发布虚假广告的违法行为。被申请人查明，申请人自2019年3月8日至2019年4月19日间，在其经营的阿里巴巴店铺网页上宣传时使用了“绿色食品”的宣传用语，没有广告费用，且申请人表示所销售的食品无国家相关部门的绿色食品认证，无法证实广告宣传内容的真实性。尽管申请人称其无主观故意，但在调查过程中，申请人未提供客观证据，且该网页中商品特色为必选项，申请人产品不具备特殊属性应选“无”选项。故申请人发布虚假广告这一违法事实是客观存在的，且有相关证据支撑证明，在相关法律规范并未对主观过错状态做出明确要求的情况下，是否存在违法行为的认定就以客观标准为原则。

　　2、适法正确、合法是行政处罚法律适用的基本规则

　　根据行政处罚法，行政处罚机关应当在法定职权范围内依法作出行政处罚决定。这就要求行政处罚机关在适用法律方面，要做到合法、正确。根据行政处罚法有关设定权规定，只有法律、法规和规章才能设定行政处罚，规章以下的行政规范性文件不得设定行政处罚，但是可以在上位法授权情况下作出细化规定。实践中，各级行政机关通过行政规范性文件制定行政处罚裁量基准，以实现对行政处罚裁量权的规制，就体现了这一初衷。本案中，复议机关在对被申请人实施行政处罚是否做到实体合法合理、程序合法的认定时，既适用了《广告法》《行政处罚法》，也适用了《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》《北京市工商行政管理局行政处罚裁量权实施办法》等规定，前者在效力层级上是法律，后者是行政规范性文件，均应当成为实践中行政处罚机关正确、依法适法的基本遵循。

　　3、行政处罚公正性的逻辑要求

　　法治政府建设要求严格规范公正文明执法。行政处罚作为实践中行政机关最常用的执法方式，实现行政处罚个案的正义性是基本要求。根据行政处罚法，行政处罚遵循公正、公开的原则，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。故对于行政处罚机关来说，行政处罚决定是否公正合理，也是处罚结果是否合法的判断标准。本案中，关于行政处罚是否合理，主要表现在罚款金额问题。结合案情，从虚假广告所在位置、虚假广告的内容是从五个选项中选择，可推断申请人发布虚假广告的主观故意性不强，同时存在商品销售量小且存在退款即交易未实际履行、及时改正违法行为等情况，能够认定申请人发布虚假广告行为的事实、性质、情节、社会危害程度均比较轻微，已经符合减轻情节的要求。最终复议机关通过调解结案的方式，根据《北京市工商行政管理局行政处罚裁量权实施办法》中有关从轻、减轻的规则要求，作出变更行政处罚的决定，将原来罚款200000元调整为罚款100000元，从而实现实质性化解行政争议的目标。

　　二、对行政机关依法实施行政处罚的启示

　　本案是行政复议机关发挥自身优势解决行政处罚明显不当争议的典型案例。实践中，行政处罚依旧是各级行政机关执法中最常用的手段之一。行政复议法实施以来的大数据显示，行政复议案件中近50%案件是行政处罚争议。行政处罚违法、失当问题较为严重，仍旧构成当前法治政府建设的阻滞性因素。一方面，行政处罚机关必须在法定职权范围内实施行政处罚，既要做到实体合法，也要通过法定程序实施行政处罚，这里的法定程序，既可能是法律法规规章的规定，也包括上级行政机关或者自身制定的行政规范性文件中的规制程序；另一方面，行政处罚结果必须合理，最终处罚决定要做到与违法行为的情节、性质和危害后果相当，特别是对于行政处罚裁量基准规制的适用，这对于解决个案正义问题，让老百姓在每一个行政处罚活动中均能感受到公平和正义目标实现，至关重要。此外，要摒弃“行政执法就是处罚”的错误理解，纠正“以罚代管”、“处罚万能”“不处罚无监管”的错误认识，不断创新执法方式，特别是要探索行政指导、告诫等柔性执法方式的普遍使用，以彰显“以人为本”的执法理念，增强老百姓对法治政府建设的获得感、幸福感和安全感。

　　【相关法律规范】

　　1、《中华人民共和国广告法》第六条、二十八条、第五十五条

　　2、《中华人民共和国行政处罚法》第四条

　　3、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十条

　　4、《北京市工商行政管理局行政处罚裁量权实施办法》第六条、第十五条

　　5、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条。

　　点评专家：中国政法大学法治政府研究院副教授曹鎏