行政复议机关应当依法撤销事实不清的征收补偿决定——申某某不服房屋征收补偿决定及行政复议决定案

　　【裁判要旨】

　　行政复议既要审查适用法律、法规是否正确，也要审查事实是否清楚。具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，决定维持；具体行政行为主要事实不清、证据不足的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。在涉案房屋承租关系尚不明确的情况下，行政机关将承租人和实际居住人一并作为被征收人，并据此作出征收补偿决定属于认定事实不清，复议机关撤销征收补偿决定符合法律规定。人民法院予以支持。

　　【基本案情】

　　2017年2月24日，朝阳区政府作出朝政房征字[201 7]l号《北京市朝阳区人民政府房屋征收决定》，决定对永安里旧城区改造项目用地红线范围内的房屋及其附属物实施征收，国有土地使用权同时收回。涉案房屋位于征收范围内，所有权人为朝阳房管局，房屋承租人为申某某，实际居位人为赵某某。

　　在签约期限内，申某某及赵某某未能与征收单位签订征收补偿协议。2019年4月1日，朝阳区征收办作出《征收补偿决定申请书》，报请朝阳区政府按照征收补偿方案作出补偿决定。朝阳区政府于2019年5月5日以朝阳房管局、申某某、赵某某为被征收人作出14号征补决定。可以选择货币补偿方式或房屋产权调换补偿方式。货币补偿方式，房屋所有权人应得补偿款27 969．OO元，被征收人申某某、赵某某应得补偿款2 401 657．44元；房屋产权调换补偿方式，在被征收人申某某、赵某某可用于购买产权调换房屋的金额内，提供弘善家园202号楼2209号，建筑面积60、97平方米的房屋作为产权调换房屋，被征收人申某某、赵某某需支付购买上述产权调换房屋购房款518 245．00元。结算后，被征收人申某某、赵某某应得补偿款l 4lO 800．40元。被征收人收到补偿决定之日起15日内，将涉案房屋腾空，交征收事务中心拆除。办理搬迁补偿手续后，搬入弘善家园202号楼2209号房屋内。

　　第三人赵某某不服14号征补决定，于2019年6月5日向被告提出行政复议申请。2019年9月27日，被告作出被诉复议决定，认为在本案中，赵某某作为被征收房屋的实际居住人，申某某作为被征收房屋的承租人，二者在本案被征收公房承租权属上存在争议，尚未解决。朝阳区政府在被征收房屋承租关系尚未明确的情况下，就作出了14号征补决定属于认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。综上，被告决定撤销14号征补决定。申某某不服，诉至法院。

　　【法院判决】

　　人民法院经审理认为，本案原告申某某虽然为涉案房屋的承租人，但赵某某在涉案房屋中实际居住多年并缴纳房屋租金，二者在涉案房屋承租权上存在争议。在涉案房屋承租关系尚不明确的情况下，朝阳区政府将申某某和赵某某一并作为被征收人，并据此作出14号征补决定属认定事实不清，被诉复议决定依法撤销14号征补决定符合法律规定。原告申某某要求撤销被诉复议决定的诉讼请求，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告申某某的诉讼请求。

　　【专家评析】

　　1、作出征收补偿决定的主体资格和职权

　　行政征收是一种带有强制性质的单方行政行为，是指行政主体凭借国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制地征集行政相对人财产权的一种具体行政行为。 征收公租的房屋，尽管不涉及到所有权，也涉及到公民的使用权。宪法第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条规定，为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。据此，为规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，由国务院于2011年1月21日制定了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）。根据《征补条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。

　　根据《征补条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。根据上述规定，对在签约期限内末达成补偿协议的，朝阳区政府有权按照《征补条例》的规定和公布的补偿方案作出补偿决定。2017年2月24日，朝阳区政府作出朝政房征字[2017]l号《北京市朝阳区人民政府房屋征收决定》，将征收范围内的分户复核评估结果进行公示。在签约期限内，由于申某某及赵某某未能与征收单位签订征收补偿协议，2019年4月1日，朝阳区征收办作出《征收补偿决定申请书》，报请朝阳区政府按照征收补偿方案作出补偿决定。朝阳区政府作出征收补偿决定的主体资格、权限和程序都符合有关法律法规的规定。

　　2、关于征收补偿对象和标准的认定

　　《征补条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有人给予公平补偿。北京市住房和城乡建设委员会《关于国有土地上房屋征收与补偿中有关事项的通知》(京建法[2012]19号)关于公房的征收与补偿中，其中第(七)项规定，公房承租人在房屋征收决定公告发布之日起20日内来能按照房改政策购买所承租公房且与房屋所有权人来协商一致的，区县房屋征收部门对房屋所有权人按照重置成新价款进行补偿，对公房承租人按照征收补偿方案确定的房屋价值补偿总额扣除房屋重置成新价款后的部分进行补偿，由区、县房屋征收部门分别与房屋所有权人和公房承租人签订补偿协议；公房承租人也可以按照征收补偿方案选择房屋安置，取得的补偿款与房屋安置的购房敖之间的差额由公房承租人承担。在征收补偿方案确定的签约期限内，公房承租人未达成协议的，区、县房屋征收部门报请区、县人民政府作出补偿决定。该文件第(八)项规定，经审核查明公房承租人已承租或者购买的其它公房己达标的，区、县房屋征收部门对产权人进行补偿，对公房承租人不予补偿；按照本市审核配租配售规定，公房承租人已承租廉租房或者公租房，或者购买过经济适用房、限价商品房，需腾退原承租公房的，对公房承租人不予补偿。户籍空挂在房屋所有权人或者公房承租人房屋名下，实际不在此居住或者因房屋征收恶意分户的，区、县房屋征收部门对空挂户或者恶意分出户不予补偿。

　　本案中，赵某某作为被征收房屋的实际居住人，申某某作为被征收房屋的承租人，二者在本案被征收公房承租权属上存在争议，尚未解决。朝阳区政府在被征收房屋承租关系尚未明确的情况下，就作出了14号征补决定属于认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。

　　3、人民法院应如何判决

　　根据《行政复议法》第二十八条的规定，具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1．主要事实不清、证据不足的。人民法院经审查，认为行政复议机关在行政复议中，认为被申请人作出具体行政行为的事实不清，缺乏事实依据，决定撤销具体行政行为符合法律规定。正如上述，虽然原告申某某为涉案房屋的承租人，但赵某某在涉案房屋中实际居住多年并缴纳房屋租金，二者在涉案房屋承租权上存在争议。在涉案房屋承租关系尚不明确的情况下，朝阳区政府将申某某和赵某某一并作为被征收人，并据此作出14号征补决定属认定事实不清，被诉复议决定依法撤销14号征补决定符合法律规定。原告申某某要求撤销被诉复议决定的诉讼请求，缺乏事实及法律依据，法院不予支持。据此，依照《行政诉讼法》第六十九条之规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告申某某的诉讼请求。

　　【相关法律规范】

　　1、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条

　　2、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条

　　3、《国有土地上房屋征收与补偿条例》

　　4、北京市住房和城乡建设委员会《关于国有土地上房屋征收与补偿中有关事项的通知》(京建法【2012】19号)

　　点评专家：中共北京市委党校教授 金国坤