行使行政处罚权必须坚持职权法定和程序规范——某物业管理有限公司不服某市某区水务局行政处罚案

　　【复议决定要旨】

　　行政机关行使行政执法权，必须坚持职权法定、程序法定。行政处罚权是重要的行政执法权，作出行政处罚决定要做到执法主体合法，执法程序合法规范，处罚种类、幅度合法适当。

　　【基本案情】

　　申请人：某物业管理有限公司。

　　被申请人：某市某区水务局。

　　2019年4月9日，被申请人对申请人进行现场节排水专项执法检查，发现申请人使用商业用水，但不能提供用水计划指标，同时其排放的污水进入市政管网，亦不能提供污水排入排水管网许可证，被申请人决定立案调查。4月25日，被申请人作出〔2019〕第33号《责令限期改正通知书》、〔2019〕第34号《责令限期改正通知书》，要求申请人分别于2019年5月7日前、2019年6月12日前补办用水指标、污水排入排水管网许可证。2019年8月12日，被申请人作出〔2019〕第89号《行政处罚事先告知书》、〔2019〕第25号《听证告知书》，次日送达申请人。2019年8月13日，被申请人复查发现，申请人仍然不能提供用水指标及排入排水管网许可证。2019年9月3日，被申请人经集体讨论决定，作出〔2019〕第65号《行政处罚决定书》，于9月9日送达申请人。申请人不服，2019年10月29日申请行政复议。

　　【复议决定】

　　经审理，行政复议机关认为，根据《某市节约用水办法》的规定，被申请人负有监督管理本行政区域内节约用水工作的行政职能及对违反节约用水规定的处罚职权。根据《城镇排水与污水处理条例》的规定，被申请人负有监督管理本行政区域内排水与污水处理工作的行政职能及对违反排水与污水处理规定的处罚职权。被申请人执法主体合法。被申请人于2019年4月9日立案，经调查取证后，于2019年4月25日作出〔2019〕第33号、〔2019〕第34号《责令限期改正通知书》，并直接送达申请人。2019年8月13日，被申请人经复查发现申请人未改正违法行为，拟对申请人进行行政处罚。根据《某市水行政处罚程序若干规定》被申请人于8月13日向申请人直接送达《行政处罚事先告知书》、《听证告知书》告知申请人陈述申辩和听证的权利。9月3日，被申请人负责人进行集体讨论后作出《行政处罚决定书》并直接送达申请人，程序合法。行政复议机关认为，根据被申请人提交的证据，申请人违法事实清楚，适用法律正确，维持了被申请人作出的〔2019〕第65号《行政处罚决定书》。

　　【专家评析】

　　一、确立裁判要旨的主要理由

　　行政处罚类行政复议案件，申请人是否具有主体资格，被申请人是否明确，申请期限是否超期等都容易判断，因此受理环节一般不存在障碍。受理后审查的重点是被申请人的执法主体资格、执法程序、证据依据、处罚种类及幅度是否合法适当等。

　　1.行政执法主体是否合法。职权法定是依法行政的原则。《行政处罚法》第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”

　　本案中，被申请人作出的〔2019〕第65号《行政处罚决定书》，行使了两个领域的行政处罚权，一是节约用水方面的，二是城镇排水和污水处理方面。这两个方面被申请人都应当具有法定的行政处罚权。

　　首先，节约用水方面，《某市节约用水办法》第五条第二款“区、县人民政府水行政主管部门和未设置水行政主管部门的区人民政府指定的节约用水管理机构按照规定的权限，负责本行政区域内的节约用水监督管理工作。”第四十九条第一款“违反本办法第十二条第一款、第二款规定，用水单位未取得用水指标擅自用水的，由节水管理部门责令限期改正、补缴水费，处2万元以上10万元以下罚款。”据此，被申请人负有监督管理本行政区域内节约用水工作的行政职能及对违反节约用水规定的处罚职权。

　　其次，《城镇排水与污水处理条例》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府城镇排水与污水处理主管部门负责本行政区域内城镇排水与污水处理的监督管理工作。”第五十条第一款规定：“违反本条例规定，排水户未取得污水排入排水管网许可证向城镇排水设施排放污水的，由城镇排水主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，补办污水排入排水管网许可证，可以处50万元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”从条款字面上看，不能直接判断出被申请人是否具有这方面的行政处罚权，应当结合政府确定的其职责进一步认定。某市某区人民政府公开的《某市某区水务局机构职责》规定：“（六）负责本区供水、排水工作的监督指导。”“依法加强对城镇排污与污水处理设施运营情况监督管理，以及对城镇排水设施排放污水情况的监督管理。”可见，被申请人即负有监督管理本行政区域内排水与污水处理工作的行政职能及对违反排水与污水处理规定的处罚职权。

　　2.行政处罚程序是否合法。《行政处罚法》第三条第二款规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”《行政处罚法》对实施行政处罚规定了严格的程序，其中包括事前告知、听取陈述申辩、简易程序、一般程序、听证程序、责令改正等。本案中，被申请人在实施行政处罚过程中，2019年4月9日立案，经调查取证后，于2019年4月25日向申请人送达了〔2019〕第33号、〔2019〕第34号《责令限期改正通知书》。被申请人于8月13日向申请人送达《行政处罚事先告知书》、《听证告知书》告知申请人陈述申辩和听证的权利。9月3日，被申请人负责人进行集体讨论后作出《行政处罚决定书》并送达申请人。行政处罚程序符合《行政处罚法》和《某市水行政处罚程序若干规定》。

　　3.行政处罚合法适当。《行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”实施行政处罚，应当根据违法人的违法事实、情节、性质，根据部门法律法规规定的种类、幅度作出处罚决定，正确行使自由裁量权。本案中，被申请人在答复中没有对行政处罚决定中处罚种类、幅度的合法性、适当性作出说明。行政复议机关的行政复议决定书中也未表述相关内容。

　　三、应用裁判要旨应当注意的问题

　　1.被申请人的行政执法主体资格应当结合政府确定的该部门职责确定。一般情况下，被申请人的行政执法主体资格，可以根据法律法规的规定判定。由于近年来推进综合行政执法改革、集中行政处罚权以及政府机构改革，各部门的职能变化较大，在对被申请人是否属于合法行政执法主体的判断上，有时需要结合政府确定的该部门的职能以及该部门的行政执法权力清单等确定。

　　2.坚持全面审查原则。行政复议机关在审理案件过程中，应当对被申请人作出的行政行为进行全面审查，不局限于申请人提出的理由。本案中，行政复议机关对被申请人作出的行政处罚种类、幅度、自由裁量权适用等没有进行审查，或者说没有表述。

　　3.应当对申请人提出的重要理由作出回应。申请人一般会在行政复议申请书提出撤销被申请人作出的具体行政行为的理由，有的还会在查阅了被申请人作出的答复、提交的证据依据后，进一步提出阅卷意见。复议机关在办理案件过程中，应当有针对性地研究申请人提出的理由是否合法合理，并在行政复议决定书中作出回应。本案中，申请人提出其并非《城镇排水与污水处理条例》第二十一条第一款中规定“从事工业、建筑、餐饮、医疗等活动的排水户”“只有从事工业、建筑、餐饮、医疗等活动的企业事业单位、个体工商户向城镇排水设施排放污水的，应当向城镇排水主管部门申请领取污水排入排水管网许可证。申请人作为一家物业管理服务的单位，不属于从事工业、建筑、餐饮、医疗等活动的单位”。行政复议机关经审理后，应当根据法律规定，表明是否支持上述理由。

　　【相关法律规范】

　　1.《中华人民共和国行政处罚法》第三条、第四条、第十五条。

　　2.《中华人民共和国行政复议法》第六条、第二十八条。