申请人与具体行政行为有利害关系是受理行政复议申请的重要条件

　　行政复议机关依法受理行政复议申请，要重点判断申请人与被复议的具体行政行为是否有利害关系。在集体土地征收类行政复议案件中，要以申请人是否依法享有被征收地块上的集体土地权益为准，认定申请人与土地征收批复是否存在利害关系。如何判断申请人与具体行政行为是否有利害关系，通过一则案例告诉你。

　　【基本案情】

　　2019 年11月19日，某市人民政府作出《关于某地二〇一九年度批次建设用地的批复》。

　　2019年12月9日，某区人民政府发布《征地公告》，就某区某镇A、B地区某地块棚户区改造及环境整治项目的征收土地有关事项进行了公告。申请人对某政地字某号征地批复不服，向某市人民政府申请原级行政复议。

　　【复议决定】

　　申请人的户籍地址为某区某镇某某堂某某号，非农业家庭户。王某申请行政复议时，提交了某村委会 2010年4月26日出具的《房产证明》。该证据虽然能够初步证明申请人在某村有房屋，但不能够证明申请人是该村集体经济组织成员，亦不能够证明其依法享有集体土地相关权益，故现有证据材料不足以证明申请人与某政地字某号征地批复之间存在法律上的利害关系。因此，申请人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的行政复议受理条件。

　　某市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。

　　【专家评析】

　　1.背景情况介绍

　　驳回行政复议申请制度是《行政复议法实施条例》确立的制度， 这一制度是对《行政复议法》有关行政复议决定制度的有益补充。本案对行政机关正确适用行政复议驳回申请制度有较强的借鉴意义。

　　从行政复议活动的整体流程看，受理和决定是行政复议机关在行政复议程序的“入口”和“出口”处理群众诉求的两个重要环节。1999 年颁布施行的《行政复议法》以专门章节分别对行政复议受理和决定作出规定。根据该法规定，在收到行政复议申请后， 行政复议机关应当在法定时限内进行受理审查，对不符合法定受理条件的行政复议申请，决定不予受理；对符合法定条件的行政复议申请，依法推定受理；经过审理，行政复议机关应当依法作出维持、撤销、变更、确认违法、责令履行等类型的行政复议决定。

　　行政复议法实施过程中，随着经济社会发展和群众依法维权意识的提高，行政复议案件数量逐年显著增加，与此同时，新类型、新领域的行政复议案件时有发生，这对行政复议机关在法定时限内依法、正确受理行政复议申请提出了更高要求。不少行政复议机关反映，收到申请后五天的立案审查期限较短。实践中，对于一时难以判断是否能够受理的行政复议申请，复议机关都是本着“复议为民”的宗旨能收尽收。但推定受理后，行政复议机关经过深入细致审查，如果发现该申请不符合受理条件的，法律层面却缺少可以恰当适用的决定形式。

　　为解决这一共性问题，《行政复议法实施条例》第四十八条规定了驳回申请决定制度。根据该条规定，驳回申请的情形包括两类，一类是程序性驳回，即推定受理后发现该申请不符合法定受理条件的，应当驳回，这种情形下案件实质上并未进入实体审查；另一类是实体性驳回，主要针对不作为情形，即申请人对不作为申请复议，复议机关经过实体审理后，发现不存在不作为情形。这种情况下，执法机关并无过错，但如果适用“维持”的决定形式， 逻辑上却缺少可维持的对象，因此应当驳回。严格来说，程序性驳回属于“驳回申请”，实体性驳回属于“驳回请求”，性质并不相同，在行政复议相关法律法规修改过程中，应当将上述两种驳回制度分别予以规定为宜。

　　2.确立行政复议结论的主要理由

　　本案中，行政复议机关在受理申请人的申请后作出驳回行政复议申请决定，主要有以下几点理由。

　　一是申请人与具体行政行为有利害关系，是行政复议受理的重要法定条件。

　　《行政复议法实施条例》第二十八条规定了行政复议受理条件，其中包括申请人与具体行政行为有利害关系。根据行政复议法及其实施条例的规定，对于申请人而言，只要其认为具体行政行为侵犯自身合法权益的，就可以依法申请行政复议，这是“申请” 行政复议的主观标准；对于复议机关而言，只有当申请人与具体行政行为确实有利害关系的，才可以依法受理其申请，这是“受理”行政复议的客观标准。

　　行政复议制度设立的初衷，是为了对合法权益受到违法行政行为侵犯的公民、法人和其他组织提供救济，主要着眼于对公民个体自身合法权益的保障，而非直接维护社会公益。因此，为正确、充分发挥行政复议制度功能，行政复议机关在把握“有利害关系” 这一标准时，衡量尺度既不能过宽，也不能过窄。不能过宽，指的是行政复议机关应当审查行政行为客观上是否侵犯了申请人自身的合法权益，而不是侵犯了他人或者社会公众的利益；不能过窄， 指的是侵犯申请人自身合法权益，既包括申请人作为执法行为直接相对人时遭受的“直接侵犯”，也包括申请人受执法行为间接影响而遭受的“间接侵犯”，如公平竞争权人也可以就行政机关对自己竞争对象发放的行政许可申请行政复议。

　　二是农村集体经济组织及其成员是征地类行政复议案件的适格申请人。

　　土地征收是国家、通常是省级人民政府以强制性的行政征收决定取得集体土地所有权的行政行为。征收涉及物权的重大变更， 意味着原权利人丧失了附着在被征收地块上的物权权益。因此， 原本对被征收地块享有物权属性的法定权益的主体，都属于与征地决定存在利害关系的适格行政复议申请人。根据案件发生时有效实施的《土地管理法》，农村和城市郊区的土地，除法定属于国有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有；农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。根据《农村土地承包法》，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。根据上述法律规定，与土地征收决定有利害关系的主体， 应当包括农村集体经济组织，以及对被征收地块享有土地承包经营权或者农村宅基地使用权的村集体成员。

　　本案中，申请人户籍地在某区某镇某某堂某某号，并非农业家庭户，且其申请行政复议时，并未能提交土地承包经营权证或者宅基地使用权证等有证明力的证件，其提交的某村委会出具的《房屋证明》仅简单载明“无房产证”，因而无法认定申请人属于涉案集体经济组织成员，也无法认定申请人享有被征收集体土地上的物权权益。因此，行政复议机关以现有证据不足以认定申请人与征地决定存在法律上的利害关系为由，依法驳回了申请人的行政复议申请。

　　3.办案启示

　　土地征收案件涉及行政层级较高，事关群众重大切身利益， 经常带有群体性因素，办理难度较大。据近年来的统计数据，征地类案件数量在全国各类行政复议案件中居于前列，行政复议机关把准事实关、法律关，正确受理、依法审理此类案件，一大批疑难复杂的征地类行政纠纷通过行政复议渠道妥善化解。

　　2020 年1月1日，新修订的土地管理法施行；2021 年9月1日，新修订的土地管理法实施条例施行。一法一条例在制度层面作了多项重大突破，尤其是对征地制度作了修改完善。各级行政复议机构应当深入贯彻落实新土地管理法及其实施条例的有关规定， 切实提高办理征地类行政复议案件的能力和水平，将“农民利益不受损”的原则落到实处。

　　【法律规范】

　　《中华人民共和国行政复议法》第二条：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。

　　《中华人民共和国行政复议法》第六条： 有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：

　　（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；

　　（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；

　　（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；

　　（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

　　（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；

　　（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；

　　（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

　　（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；

　　（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；

　　（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；

　　（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

　　《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条：行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：

　　（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；

　　（二）申请人与具体行政行为有利害关系；

　　（三）有具体的行政复议请求和理由；

　　（四）在法定申请期限内提出；

　　（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；

　　（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；

　　（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。

　　《中华人民共和国土地管理法》（2004 年修正）第八条：城市市区的土地属于国家所有。

　　农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

　　《中华人民共和国土地管理法》（2004 年修正）第十条：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

　　《中华人民共和国土地管理法》（2004 年修正）第四十五条：征收下列土地的，由国务院批准：

　　（一）基本农田；

　　（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；

　　（三）其他土地超过七十公顷的。

　　征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

　　征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。

　　《中华人民共和国农村土地承包法》第三条：国家实行农村土地承包经营制度。

　　农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。