人民法院生效裁判应当作为行政机关履职的重要参考——墨某不服某区人民政府不履行法定职责行政复议案

　　【复议审理要旨】

　　人民法院生效的裁判结果具有法定约束力，行政机关应予以尊重。人民法院生效裁判中有关事实和法律关系的认定，应当作为行政机关履职的重要参考。对于行政机关忽视人民法院生效裁判所认定事实所作出的行政决定，将可能导致事实不清、证据不足，涉嫌违法。

　　【基本案情】

　　申请人：墨某

　　被申请人：北京市某区人民政府

　　2019年5月23日，北京市某区房屋土地经营管理中心XX管理所（以下简称“XX房管所”）对申请人作出《关于墨某申请变更承租人的答复》（以下简称《答复》），称申请人申请承租的涉案房屋，尚有符合承租条件的其他家庭成员对变更申请人为承租人提出异议，因此暂不能为申请人办理变更承租人。申请人不服，于2019年6月3日向北京市人民政府申请行政复议。

　　【复议结果】

　　复议机关认为人民法院相关生效判决书已经对本案争议事实作出认定，即本案所谓异议主体对于涉案房屋变更承租人事宜提出异议的事实基础已经生效法院判决认定为已不具备，故被申请人作出的《答复》称尚有符合承租条件的其他家庭成员对变更申请人为承租人提出异议故暂不能办理变更承租人事宜，已经构成主要事实不清、证据不足。北京市人民政府于2019年8月18日作出撤销《答复》，并责令被申请人重新作出处理决定的行政复议决定书。

　　【专家评析】

• 本案的核心争点

　　本案是一起典型的针对行政机关不履行法定职责的复议案件。案件难点在于对成就相关规定的事实认定问题。结合案情，申请人向被申请人提出要求变更承租人的申请，被申请人依据《北京市公有住宅租赁合同》第七条及《北京市住房和城乡建设委员会关于加强公房承租人变更管理有关问题的通知》（京建发〔2017〕206号）第一条之规定，认为在尚有符合承租条件的其他家庭成员对变更申请人为承租人提出异议的情况之下，不能为申请人办理变更承租人。可见，是否存在法定异议构成本案事实认定的基础条件，而这里的法定异议，显然不能仅以实践中是否有人主张异议为识别标准，而是需要同时满足两个要件，即有法定承租权的主体及该主体又同时提出了异议。

　　本案中，复议机关认为，墨XX提交的不同意变更的书面意见，并不能构成法定异议。因为根据有关生效法院判决，包括“北京市某区人民法院（2009）西民初字第950号《民事判决书》”、“北京市第一中级人民法院（2009）一中民终字第12852号《民事判决书》”、“北京市高级人民法院（2011）高民申字第03937号《民事裁定书》”中已经认定，墨XX应搬离涉案房屋，其本人已经不再具有法定承租权人资格。由此，墨XX对于涉案房屋变更承租人事宜提出异议的事实基础已不具备，其对涉案房屋具有法定异议的事实已经不攻自破，被申请人有关事实认定已经构成主要事实不清、证据不足。可见，行政复议机关对于被申请人不履行法定职责是否成立，是在对申请人和被申请人提供的事实依据和法律依据基础上，通过缜密的事实认定以及严密的逻辑推理，围绕被申请行政决定是否存在事实不清、证据不足，适用法律法规错误、程序是否合法等方面所作出的全面、深入审查。本案行政复议机关作出撤销答复并责令被申请人重新作出处理决定的复议决定，充分体现出作为上级监督机关的复议机关，针对被申请人懒政、怠政问题的态度，通过复议倒逼行政机关积极、依法履职，行政复议机关具有法定的能动优势。

• 确定裁判要旨的理由

　　本案复议机关认为被申请人所作答复已经构成主要事实不清、证据不足，不履行法定职责已经成立，主要理由如下：

　　1.“不履行法定职责”的判断标准

　　理论上，有关许可类行为构成不履行法定职责至少需要同时满足以下三个要件：有作为的法定职责、行政相对人已经提出申请、不履职法定职责缺少正当理由。本案中，对于申请人提出的变更承租人申请，“XX房管所”作为依法被某区人民政府委托对辖区内直管公房进行管理的有权机关，在申请人提出相关法院生效判决已经对异议人丧失法定承租权人资格的事实认定之后，仍旧作出不能为申请人变更承租人的答复决定，显然已经构成不履行法定职责缺少正当理由，其违法性已经不言自明。

　　2.人民法院生效判决中所认定的事实，应当可以直接作为行政机关执法的重要事实根据。

　　人民法院的生效裁判具有既判力和拘束力，其他国家机关应当予以尊重，这是我国不同国家机关之间相互配合、相互制约基本权力运行机制得以顺畅运转的必然要求。根据案情，行政程序中的异议人墨XX是否具有法定异议权资格，已在再审民事判决书中有明确说明。因此，本案被申请人在决定是否要作出变更决定时，对于法定异议是否成立，鉴于已有人民法院生效判决对决定法定异议是否成立的基础性事实作出认定，就应当以该生效判决结果中的权属认定，作为履职的事实根据，否则就会因为主要事实认定不清而导致违法。实际上，结合行政诉讼法及其司法解释有关证据规则的相关规定，国家机关在法定职权范围内制作的生效公文，作为书证的一种，本身就具有很强的证明力，故对于法院的生效裁判文书，是可以在行政机关调查取证过程中直接作为证据使用的。

　　3.行政争议与民事争议的衔接问题

　　实践中，行政争议与民事争议亦会相互交织、相伴而生。行政复议以行政争议为审理对象，但也会存在行政争议审理需以民事争议先行处理为前提的民行交叉问题。本案中，有关异议是否构成法定异议是解决本案所涉行政争议的前提和基础。鉴于相关生效民事判决已经对本案异议人与复议申请人之间的民事争议作出裁决，即本案异议人墨XX已经丧失了法定承租权人的资格，故复议申请人与被申请人之间有关法定异议是否成立而引发的行政争议，就自然丧失了成就行政争议的基础。最终行政复议结果以生效民事判决认定的事实作为重要依据，就变得极具正当性。当然，个案中行政争议和民事争议的衔接关系，不能一概而论，行政争议处理以民事争议处理为前提，或者民事争议处理以行政争议处理为基础，或者行政争议附带民事争议审理等等，则需要结合具体案情，通过对行政争议和民事争议之间的关联度以及结果附属关系作出综合判断。

• 本案的启示意义

　　按照法治政府建设的基本要求，政府活动不仅要做到合法行政，还要做到积极行政。政府活动既不能超越职权、滥用职权，肆意滥作为和乱作为，更不能消极怠政，慢作为甚至不作为。根据近二十年来行政复议案件数据统计，因行政机关不履行法定职责引发的行政争议在当前所有行政争议中占据相对高的比率，已经成为制约当前依法行政水平的梗阻问题。要根治不履行法定职责问题，就需要澄清并强化对行政机关依法行政要求的基本构成。所谓依法行政，就在于行政机关在履职过程中，要切实按照依法行政的基本要求，具体涵盖合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致六大方面，严格按照实体法和程序法规定，以“先取证、后裁决”以及“以事实为根据、以法律为准绳”作为履职的基本遵循。而有关事实认定的证据标准则要做到主要事实清楚、证据确凿充分，其中对于法定有权机关的生效法律文书亦可以直接作为定案依据使用。本案所涉答复之所以被撤销，源自于被申请人对主要事实认定的错误，而错误的根源就在于无视了生效民事判决已经认定的基础性事实。

　　【相关法律规范】

　　1、《中华人民共和国行政复议法》

　　2、《全面推进依法行政实施纲要》

　　3、《北京市人民政府关于城市公有房屋管理的若干规定》

　　4、《北京市某区人民政府关于印发北京市某区直管公房管理暂行规定的通知》

　　5、《北京市住房和城乡建设委员会关于加强公房承租人变更管理有关问题的通知》

　　6、《北京市公有住宅租赁合同》

　　点评专家：中国政法大学法治政府研究院副教授  曹鎏