被举报人不在注册地址经营不属于无明确违法嫌疑人的情形 ——刘某某申请某区食品药品监督管理局食品履职复议案

　　[复议审理要旨]

　　地方各级食品药品监督管理部门主管本行政区域的食品药品投诉举报管理工作，调查处理本行政区域的食品药品投诉举报并发布相关信息。申请人投诉举报的对象是明确的，被举报人不在注册地址经营不属于无明确违法嫌疑人的情形，被申请人作为本辖区内食品药品监督管理部门，以没有明确的违法嫌疑人为理由撤案，属于不履行对食品药品投诉举报进行调查处理的法定职责。

　　[基本案情]

　　申请人：刘某某

　　被申请人：某区食品药品监督管理局

　　2017年9月22日，被申请人接到申请人邮寄的《投诉举报信》。申请人在信中反映某品牌管理（北京）公司销售的蜂巢蜜不符合食品安全标准，要求依法查处被举报人并奖励申请人。申请人一并提供了交易记录、购物发票、被举报人营业执照等相关证据材料。9月30日，被申请人工作人员电话告知申请人其已立案。当日，被申请人工作人员前往被举报人注册地址进行检查，发现被举报人已不在注册地址经营。被申请人工作人员登录北京企业信用信息网查询被举报人具体信息,未查询到该企业的相关登记信息。11月7日，被申请人工作人员电话联系申请人询问其是否有被举报人其他联系方式，申请人表示回去查找。12月5日，被申请人工作人员再次电话联系申请人，询问其是否可以提供其他证据，并告知由于注册地址查找不到被举报人，故被申请人决定结案，申请人要求被申请人出具书面文书。当日，被申请人以无明确违法嫌疑人为由决定撤案。2018年1月26日，被申请人作出《案件线索告知函》，将被举报人不在注册地址经营的情况书面告知北京市工商行政管理局某分局。2月28日，被申请人作出《举报办理情况告知书》并邮寄送达申请人，将撤案决定及理由告知申请人，并告知申请人如有其他证据可向该局提供。

　　申请人于2018年4月26日申请行政复议, 要求确认被申请人违反法定程序，并责令其限期履行法定职责。

　　[复议决定]

　　复议机关认为：《食品药品投诉举报管理办法》第二条规定，食品药品投诉举报是指公民、法人或者其他组织向各级食品药品监督管理部门反映生产者、经营者等主体在食品（含食品添加剂）生产、经营环节中有关食品安全方面，药品、医疗器械、化妆品研制、生产、经营、使用等环节中有关产品质量安全方面存在的涉嫌违法行为。第五条规定，地方各级食品药品监督管理部门主管本行政区域的食品药品投诉举报管理工作，主要履行下列职责：……（二）调查处理本行政区域的食品药品投诉举报并发布相关信息；……。 据此，被申请人作为本辖区内食品药品监督管理部门具有对食品药品投诉举报进行调查处理的法定职责。

　　《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》第十六条第一款规定，立案应当符合以下条件：（一）有明确的违法嫌疑人；（二）有客观的违法事实；（三）属于食品药品监督管理行政处罚的范围；（四）属于本部门管辖。本案中，申请人投诉举报的主体为某品牌管理（北京）公司，其投诉举报对象是明确的。被申请人于2017年9月22日立案，9月30日进行现场检查，因被举报人搬离注册地址无法查找，后被申请人依据《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》第十六条第一款规定以无明确违法嫌疑人予以撤案。复议机关认为，被举报人不在注册地址经营不属于无明确违法嫌疑人的情形，且被申请人在《举报办理情况告知书》仅将撤案结果和理由告知了申请人，但未引用相关法律依据。综上，被申请人作出的撤案决定认定事实不清，缺乏法律依据。复议机关依法应当撤销撤案决定并责令其履责。

　　综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第2目的规定，行政复议机关决定如下：撤销被申请人于2018年2月28日作出的《举报办理情况告知书》中关于撤案的决定；责令被申请人自接到本决定书之日起在法定期限内履行法定职责，对申请人的投诉举报重新作出处理。

　　[专家点评]

　　一、关于食品药品监督管理部门的法定职责

　　食品安全大如天。为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，我国制定《食品安全法》规定了严格的食品安全监督管理制度。根据《食品安全法》第十二条的规定，任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为，依法向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。该法第十三条还规定了对在食品安全工作中做出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励。为保障公民对食品安全的知情权、投诉和举报的权利，《食品安全法》第一百一十五条规定，县级以上人民政府食品安全监督管理等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当移交有权处理的部门并书面通知咨询、投诉、举报人。有权处理的部门应当在法定期限内及时处理，不得推诿。对查证属实的举报，给予举报人奖励。接受投诉、举报是食品安全监督管理部门的法定职责，不得拒绝或者拖延履行。《食品药品行政处罚程序规定》第十七条规定，公民、法人或者其他组织投诉、举报的，食品药品监督管理部门应当及时调查处理。

　　本案申请人向被申请人邮寄《投诉举报信》，在信中反映某品牌管理（北京）公司销售的蜂巢蜜不符合食品安全标准，要求依法查处被举报人并奖励申请人。蜂蜜属于食品，是食品药品监督管理行政处罚的范围，并且属于被申请人管辖。被举报人是某品牌管理（北京）公司，申请人提供了被举报人的营业执照等相关证据材料，有明确的违法嫌疑人；申请人购买的蜂巢蜜以及在销售场所正在销售的蜂巢蜜，可以证明有违法的事实。因此，被申请人接到投诉、举报，依法应当立案，履行法定的监管职责。

　　2017年9月22日，被申请人接到申请人邮寄的《投诉举报信》后，9月30日，被申请人工作人员电话告知申请人其已立案，符合《食品药品行政处罚程序规定》应当在7个工作日内立案的规定。

　　二、关于举证责任问题

　　本案立案后，被申请人工作人员前往被举报人注册地址进行检查，发现被举报人已不在注册地址经营,也查询不到该企业的相关登记信息。为此，被申请人要求申请人提供被举报人是否有其他联系方式或者提供其他证据，由于申请人无法提供其他联系方式或其他证据，故被申请人决定结案，理由是无明确违法嫌疑人。

　　有明确的违法嫌疑人是立案的条件，本案的违法嫌疑人是明确的，明确的违法嫌疑人是指被投诉举报的对象是明确的，不在注册地经营不属于违法嫌疑人不明确。作为案件查处机关，被申请人有义务对违法嫌疑人进行调查，包括查找违法嫌疑人的生产和经营场所，制止违法行为，并对违法行为依法进行处理。被申请人查询不到该企业的经营地址就撤案，放任违法行为的持续，是一种不负责任的行为。一方面，查处机关可以通过申请人购买地的商家查询其进货地，也可以直接找到供货商或经销商，另一方面，可以请求其他机关如工商机关、公安机关协助，找到被举报人的地址和法定代表人，这是调查取证的范畴，是查处机关应当和可以做到的。申请人如果能提供更多的信息，也可以主动或应要求提供，但不能因为申请人未能提供而结案。对违法行为的查处，保护的不仅是举报人的利益，更是保护广大消费者的生命健康权，是被申请人应当主动作为的行为。

　　食品安全监管是食品药品监督管理部门的法定职责，应当主动履行，不同于行政复议、行政诉讼等司法性质的行为，申请人或者原告应当提供被申请人或者被告的住所等，投诉、举报提供的只是线索，是行政主管机关启动程序的前提之一。行政主管机关一旦接到投诉、举报，启动立案调查程序，是调查机关与被举报人之间的行政法律关系，投诉、举报人不是案件当事人，调查机关对于投诉、举报，符合立案条件的不予立案，或不予调查处理，属于不履行法定职责。

　　食品安全监管是县级以上人民政府食品安全监督管理部门和其他有关部门的共同职责，各部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。本案给我们的启示是要求建立起食品安全的监督网，加强各部门的合作，利用信息平台，随时监管食品生产经营者。本案被申请人在撤案后将被举报人不在注册地址经营的情况书面告知北京市工商行政管理局某分局，其实可以与工商行政管理部门共同立案查处。

　　三、关于接受投诉举报的部门的责任

　　本案被申请人将撤案决定及理由告知申请人，并告知申请人如有其他证据可向该局提供。复议机关认为被申请人作出的撤案决定认定事实不清，缺乏法律依据，因此依法撤销撤案决定并责令被申请人在法定期限内履行法定职责，对申请人的投诉举报重新作出处理。

　　根据《食品安全法》第一百一十五条的规定，接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当移交有权处理的部门并书面通知咨询、投诉、举报人。有权处理的部门应当在法定期限内及时处理，不得推诿。对查证属实的举报，给予举报人奖励。法律要求对于公民的投诉、举报，接受投诉、举报的部门或者有权处理的部门及时进行核实和处理。本案被申请人作为法定的食品安全监督管理部门，接到举报后，应当对举报人举报的违法事实进行核实，并对违法当事人进行处理。被申请人以被举报人不在注册地经营找不到违法当事人为由撤销案件，不再进行核实和处理，显然是不履行法定职责，也违反了食品行政处罚的法定程序。

　　根据《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》，立案后经过调查，认为违法事实不成立的，才应当予以撤案。本案违法事实是存在的，只是违法当事人没有在注册地经营，不能构成撤案的条件。食品药品监督管理部门应当进入调查程序，并根据调查的事实是否构成食品安全违法行为并予以处理。根据《北京市食品药品投诉举报管理办法》第十九条规定，投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经投诉举报承办部门负责人批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人案件正在办理。案件办结后，应当告知投诉举报人办理结果。因此，本案行政复议决定责令被申请人在法定期限内履行法定职责，对申请人的投诉举报重新作出处理。被申请人经过调查，认为举报是属实的，依法还应当给予举报人相应的奖励。

　　【相关法律规范】

　　《食品安全法》第十二条、第十三条、第一百一十五条

　　《中华人民共和国行政复议法》第二十八条

　　《食品药品行政处罚程序规定》第十七条规定

　　《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》第十六条

　　《北京市食品药品投诉举报管理办法》第十条第一款、第十九条

　　点评专家：北京市委党校教授  金国坤