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正确理解汇总、加工、分析或者重新制作的政府信息 ——吴某某申请某区人民政府政府信息公开复议案

发布时间:2020年03月12日

【复议审理要旨】

行政机关向申请人提供的政府信息应当是未经汇总、加工、分析或者重新制作的政府信息。申请人申请的信息应是各区政府制定的红头文件,不需要被申请人汇总、分析、整理,只需要被申请人进行检索查找,应责令被申请人重新对申请人的申请事项作出答复。

[基本案情]

申请人:吴某某

被申请人:某区人民政府

2017年5月7日,申请人向被申请人邮寄提交《北京市政府信息公开申请表》,要求公开某区人民政府针对《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第二十条所制定的文件。经在某区政务办公系统搜索查找后,2018年5月17日,被申请人向某区住房和城乡建设委员会制发《关于协助查找政府信息的函》,要求区住建委协助查找申请人所需信息制作、获取和保存情况。2018年5月24日,区住建委复函称,申请人所需信息不存在,本机关未制作、未获取、未保存。2018年5月28日,被申请人制作《政府信息延长答复期告知书》,告知申请人延期至2018年6月20日前作出答复。2018年6月8日,被申请人向申请人作出《答复书》,主要内容为:经查,您的该项申请需要本机关对本机关制作的与集体土地房屋拆迁补偿补助相关的全部信息材料进行搜集、汇总,并结合实际工作对每份信息材料是否符合《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第二十条所述范围进行主观分析判断,而后根据分析判断情况进行汇总后方能形成。现根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条及《北京市政府信息公开规定》第三十条第一款的规定向您告知,您的该项申请实质上系要求本机关为您分析、搜集、汇总、整理信息,而非申请获取《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息,本机关不再按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的有关规定向您进行答复。同日,被申请人将该答复书向申请人邮寄送达。

[复议决定]

复议机关认为,《中华人民共和国政府信息公开条例》四条规定,各级人民政府及县及以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度,并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。据此,被申请人具有办理政府信息公开事项的法定职责。

中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定,行政机关收到政府信息公开申请,能够当场答复的,应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的,应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复;如需延长答复期限的,应当经政府信息公开工作机构负责人同意,并告知申请人,延长答复的期限最长不得超过15个工作日。本案中,被申请人收到申请人递交的《北京市政府信息公开申请表》后,经延期后于法定期限内作出《答复书》,办理程序符合上述法规的规定。

中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定,本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。该条例第六条规定,行政机关应当及时、准确地公开政府信息。《北京市政府信息公开规定》(北京市人民政府令第257号)第三十条第一款规定,行政机关向申请人提供的政府信息应当是未经汇总、加工、分析或者重新制作的政府信息。本案中,申请人申请获取被申请人针对《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》(以下简称《办法》)第二十条制定的文件,虽然没有明确具体文件名称,但从文字表述形式来看,该信息应当属于政府信息。被申请人受理申请人的信息公开申请后,经查找区政府档案系统,并与区住建委协调沟通,未将查找结果准确告知申请人;而是以需要对《办法》第二十条所属范围进行主观分析判断为由,告知申请人其申请系要求被申请人分析、搜集、汇总、整理相关信息,并非申请获取《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息,故被申请人作出的《答复书》属于主要事实不清,依法应予撤销。

综上,根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第1目的规定,决定撤销被申请人于2018年6月8日作出的《政府信息公开答复书》(某区政府〔2018〕第233号);责令被申请人收到本决定书之日起,在法定期限内重新对申请人的申请事项作出答复。

【专家评析】

本案的争议焦点是:(一)各级人民政府在信息公开工作中的职责;(二)什么是对信息的汇总、加工、分析或者重新制作;(三)关于主动公开和依申请公开的问题。

一、各级人民政府在信息公开工作中的职责

根据《政府信息公开条例》,各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度,并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门应当重点公开征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况的政府信息;乡(镇)人民政府也应当重点公开征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况的政府信息。申请人向被申请人某区人民政府提交《北京市政府信息公开申请表》,要求公开某区人民政府针对《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第二十条所制定的文件,是属于区县人民政府应当主动公开的政府信息范围。根据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第二十条的规定,农村村民符合审批宅基地条件但未实际取得宅基地,且按照拆迁实施方案安置确有困难的,拆迁人应当按照区、县人民政府的规定给予适当补助。但拆迁实施方案确定以另行审批宅基地的方式予以补偿安置的除外。这里提到的文件实质上就是拆迁实施方案以及区、县人民政府关于拆迁安置补偿标准的规定。拆迁实施方案尽管可能不是政府制定的,但拆迁人在申请拆迁许可证时,必须向拆迁行政主管部门提交拆迁实施方案。拆迁实施方案是拆迁行政主管部门在履行审批职责过程中获取的,并以一定形式记录、保存的政府信息。

根据《北京市政府信息公开规定》,市或者区、县人民政府的职责由具体工作部门承办的,可以由该工作部门负责相关政府信息公开工作。集体土地上房屋拆迁管理工作由区政府有关工作部门承办,经在某区政务办公系统搜索查找后,被申请人向某区住房和城乡建设委员会制发《关于协助查找政府信息的函》,要求区住建委协助查找申请人所需信息制作、获取和保存情况。这是被申请人履行信息公开义务的过程,但被申请人并没有将从区住建委查找结果准确告知申请人,又没有尽到信息告知义务。

二、什么是对信息的汇总、加工、分析或者重新制作

政府信息,是指行政机关在履行职责过程中已经制作或者已经获取的以一定形式记录、保存的信息。行政机关向申请人提供的政府信息应当是未经汇总、加工、分析或者重新制作的政府信息。问题是何为汇总、加工、分析或者重新制作?未经汇总、加工、分析或者重新制作是否意味着就是原始材料,而且必须明确是哪一份材料,所以有的地方甚至要求提供申请的信息的文号和名称。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发〔2010〕5号)提出,行政机关向申请人提供的政府信息,应当是现有的,一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作(作区分处理的除外)。从这里可以看出,未经汇总、加工或者重新制作主要强调两点,一是现有的,是已经制作或者获取的,可以是一份,也可以是多份,只要是存在的相关的都可以;二是区分处理不能认为是加工,而只是一种检索。再从《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》看,要求行政机关为其制作、搜集政府信息,或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工,行政机关予以拒绝的,人民法院不予受理。这说明了汇总、分析、加工是指对若干政府信息的综合处理。 而且,这是申请人提出了行政机关需要为其制作、搜集、汇总、分析、加工的要求。但是,如果申请人并没明确提出这种要求,而行政机关以信息需要汇总、加工为由拒绝公开的,仍然属于法院受案范围。法院经审查认为拒绝公开的理由不成立的,可视情况判决责令重新作出政府信息公开答复。

从本案看,申请人申请获取被申请人针对《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第二十条制定的文件,虽然没有明确具体文件名称,但从文字表述形式来看,该信息应当属于政府信息。根据该办法第二十条的规定,农村村民符合审批宅基地条件但未实际取得宅基地,且按照拆迁实施方案安置确有困难的,拆迁人应当按照区、县人民政府的规定给予适当补助。但拆迁实施方案确定以另行审批宅基地的方式予以补偿安置的除外。申请人申请的应当是拆迁实施方案,如果有也可以包括区、县人民政府关于拆迁安置补偿标准的规定。 尽管可能是两个文件,但这些文件应当是现有的,不需要重新制作、加工,只需要检索就行。区住建委复函称申请人所需信息不存在,本机关未制作、未获取、未保存,属于事实不清。根据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》规定,用地单位申请核发房屋拆迁许可证的,应当向被拆迁房屋所在地的区、县国土房管局提交拆迁实施方案、安置房屋或者拆迁补偿资金的证明文件;征地拆迁宅基地上房屋的,拆迁实施方案报区、县国土房管局批准后执行。因此,不存在拆迁实施方案,也不可能实施拆迁行为。

被申请人向申请人答复该项申请需要本机关对本机关制作的与集体土地房屋拆迁补偿补助相关的全部信息材料进行搜集、汇总,并结合实际工作对每份信息材料是否符合《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第二十条所述范围进行主观分析判断,而后根据分析判断情况进行汇总后方能形成,并非申请获取《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息,显然事实不清。事实上只要将办法第二十条所规定的文件经过检索向申请人提供即可,并不需要进行任何汇总、分析、加工,应当属于行政机关已经现存的制作、获取的政府信息。

三、关于主动公开和依申请的公开问题

政府信息公开是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度。涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息,行政机关应当主动公开。新修订的《政府信息公开条例》要求各级人民政府应当积极推进政府信息公开工作,逐步增加政府信息公开的内容。设区的市级、县级人民政府及其部门应当根据本地方的具体情况,主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息;乡(镇)人民政府应当根据本地方的具体情况,主动公开贯彻落实农业农村政策、农田水利工程建设运营、农村土地承包经营权流转、宅基地使用情况审核、土地征收、房屋征收、筹资筹劳、社会救助等方面的政府信息。本案申请人提出,申请人申请的信息是被申请人应当重点主动公开的信息,该信息应是各区县政府制定的红头文件。本应属于主动公开的范围,由于行政机关没有及时公开,经常发生申请人要求公开属于主动公开范围内的信息。有关集体土地上房屋拆迁补偿的政府信息,即使根据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》,也是都要求公告的,相当于主动公开。区、县国土房管局核准用地单位的申请后在用地范围内予以公告;区、县国土房管局核发房屋拆迁许可证后,将拆迁人、拆迁范围、搬迁期限等情况向被拆迁人公告;拆迁人应当在拆迁范围内公布拆迁实施方案,公布的期限不少于10日;房屋重置成新价的评估规则和宅基地区位补偿价的计算办法由市国土房管局制定并公布。征地拆迁房屋的经济损失和搬迁补助费补偿标准,由区、县人民政府规定;占地拆迁房屋的经济损失和搬迁补助费补偿标准,由乡(民族乡)、镇人民政府规定并报区、县人民政府备案。

只有将主动公开工作做扎实了,才能充分保障公民的知情权,减少因依申请公开的过频过量而给行政机关增加工作负担,方便了公民、法人和其他组织获取信息,也降低了信息公开复议和诉讼的纠纷。

【相关法律规范】

《政府信息公开条例》(2007年)第二条、第二十四条

《北京市政府信息公开规定》第三十条

《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第二十条

《行政复议法》第二十八条

点评专家:北京市委党校教授  金国坤

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