社会保险经办机构作为行政主体有权以自己的名义行使社保稽核权

　　社会保险行政纠纷中，办案机构应当注意区分社会保险管理工作与社会保险服务工作。对于社会保险费缴纳、社会保险待遇领取情况进行的核查，属于社会保险服务工作。根据法律、法规及规章授权，社会保险经办机构作为行政主体，依法享有相关职权，能够作为行政主体以自己的名义行使稽核职权，社会保险行政部门不得代其行使职权。

　　【基本案情】

　　2021年1月29日，某市某区人力资源和社会保障局作出《行政事项受理告知书》，告知申请人其反映事项不属于信访事项，现按照行政事项进行处理。

　　同年3月31日，某市某区人力资源和社会保障局作出《行政事项处理意见书》，告知申请人其反映应急总医院未依法缴纳社会保险问题区社保中心已立案处理，并开展对单位的稽核工作，该单位以与申请人有诉讼为由不配合稽核工作，区社保中心无法核实申请人应缴社会保险费情况。因关于人事关系的案件仍在法院处理中，建议申请人等待法院判决，目前社保中心无法作出稽核结论。申请人不服该《行政事项处理意见书》，向某区人民政府申请行政复议。

　　【复议决定】

　　本案中，对用人单位社会保险费缴纳情况和申请人社会保险待遇领取情况进行核查的职责主体应为区社保中心。被申请人收到申请人反映应急总医院未依法为其缴纳社会保险问题的材料后， 应将材料转区社保中心进行处理，并将移交情况告知申请人。被申请人直接向申请人作出本案《行政事项处理意见书》的行为属于超越法定职权，本机关不予支持。

　　某市某区政府依法作出行政复议决定书，撤销某市某区人力资源和社会保障局作出的《行政事项处理意见书》。

　　【专家评析】

　　1.背景情况介绍

　　为了规范社会保险关系，维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定， 我国于2010年10月颁布《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》），2018年12月该法第一次修订。以该法为基础，国家建立了包括基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险的社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。

　　2.确立指导要点的主要理由

　　本案的争议焦点是区人力资源和社会保障局是否享有作出本案《行政事项处理意见书》的权力。具体分析该问题，需要从争议行为的定性与相应职权的分配两方面分别切入。

　　（一）争议行为的定性

　　涉案争议行为为区人力资源和社会保障局作出的《行政事项处理意见书》，该意见书答复了申请人对应急总医院是否依法缴纳社会保险的投诉，认为由于应急总医院与申请人的人事关系纠纷仍在人民法院进行处理，应急总医院以诉讼未终结为由拒绝配合稽核工作，因此无法作出稽核结论，遂建议申请人等待法院判决。

　　需要注意的是，在申请人就应急总医院未依法缴纳社会保险问题提起投诉后，该案件已于2019年10月29日由某区社保中心立案。因此对该投诉的答复行为，应视为该立案决定的延续。虽然 2021年1月11日某区人力资源和社会保障局再次收到申请人反映问题的材料，但其所处理的纠纷仍然属于应急总医院是否依法缴纳社会保险的核查问题，而非对普通信访案件的答复。

　　（二）相应职权的分配

　　在明确某区人力资源和社会保障局所作《行政事项处理意见书》的法律定性后，复议机关便需要审查某区人力资源和社会保障局是否享有作出该类行为的法定职权。

　　依据《社会保险法》第七条：“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作。”该法第八条进一步规定：“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”可见， 立法者明确区分了社会保险管理工作与社会保险服务工作，并将进行社会保险服务工作之职权授予给社会保险经办机构，而未授予给社会保险行政部门。进一步依据劳动与社会保障部于 2003年发布的《社会保险稽核办法》第三条，“县级以上社会保险经办机构负责社会保险稽核工作”。因此，对于是否缴纳社会保险的投诉作出处理答复的行为，即，针对社会保险缴纳问题的稽核行为， 应当由案涉地区的社会保险经办机构作出。

　　本案中，区人力资源和社会保障局在收到反映问题的材料后，亦通过行政内部流程询问区社保中心， 后者提供《关于申请人信访事项的回复》，区人力资源和社会保障局随后据此作出《行政事项处理意见书》。上述做法便隐含了将区社保中心，即社会保险经办机构，作为其下属的内部机构， 区人力资源和社会保障局仅作出调查询问等内部行政行为，再据此对外作出具体行政行为。

　　然而，根据法律、法规及规章授权，社会保险经办机构具备行政主体地位，有权以自己的名义作出具体行政行为。具体而言，《社会保险稽核办法》第三条对其进行稽核工作的授权，便赋予了该机构在行使该项职权时的行政主体地位。不仅如此，《社会保险法》第八十三条规定：“用人单位或者个人对社会保险经办机构不依法办理社会保险登记、核定社会保险费、支付社会保险待遇、办理社会保险转移接续手续或者侵害其他社会保险权益的行为，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”该条亦隐含了社会保险经办机构能够依法行使法定职权，因而能够成为行政复议被申请人或者行政诉讼的被告独立承担法律责任。

　　依据《社会保险法》第八十二条的规定，“社会保险行政部门、卫生行政部门、社会保险经办机构、社会保险费征收机构和财政部门、审计机关对属于本部门、本机构职责范围的举报、投诉，应当依法处理；对不属于本部门、本机构职责范围的，应当书面通知并移交有权处理的部门、机构处理。有权处理的部门、机构应当及时处理，不得推诿”。因此，本案中的某区人力资源和社会保障局应当将案涉材料移交某区社保中心，由其依法处理，而无权以自己的名义作出处理决定。

　　3.应用指导要点应当注意的问题

　　一方面，行政机关在对外作出具体行政行为时，应当仔细审查自身是否依法享有相关职权。行政复议机关依据《行政复议法》有义务审查具体行政行为的作出是否超越或者滥用职权。在本案中，对案件实体内容的处理并无争议，而区人力资源和社会保障局仅因代区社保中心行使相关职权，便被复议机关认定违法。

　　另一方面，根据我国行政法基础理论，行政主体皆有权以自己的名义对外作出行政行为。而判断行政主体的关键，在于是否根据法律、法规及规章享有相关职权。在本案中，区社保中心虽非行政机关但仍然依法享有进行社保稽核的职权，因而具有行政主体地位，其相应职权便不能由其他机关代行。

　　相关法律：

　　《中华人民共和国社会保险法》第七条：

　　国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作，国务院其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。

　　县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。

　　《中华人民共和国社会保险法》第八条：

　　社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。

　　《中华人民共和国社会保险法》第八十二条：

　　任何组织或者个人有权对违反社会保险法律、法规的行为进行举报、投诉。

　　社会保险行政部门、卫生行政部门、社会保险经办机构、社会保险费征收机构和财政部门、审计机关对属于本部门、本机构职责范围的举报、投诉，应当依法处理；对不属于本部门、本机构职责范围的，应当书面通知并移交有权处理的部门、机构处理。有权处理的部门、机构应当及时处理，不得推诿。

　　《中华人民共和国社会保险法》第八十三条：

　　用人单位或者个人认为社会保险费征收机构的行为侵害自己合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　用人单位或者个人对社会保险经办机构不依法办理社会保险登记、核定社会保险费、支付社会保险待遇、办理社会保险转移接续手续或者侵害其他社会保险权益的行为，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　个人与所在用人单位发生社会保险争议的，可以依法申请调解、仲裁，提起诉讼。用人单位侵害个人社会保险权益的，个人也可以要求社会保险行政部门或者社会保险费征收机构依法处理。

　　《社会保险稽核办法》第三条：

　　县级以上社会保险经办机构负责社会保险稽核工作。

　　县级以上社会保险经办机构的稽核部门具体承办社会保险稽核工作。

　　《行政复议法》第二十八条：

　　行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：

　　（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；

　　（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；

　　（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：

　　1．主要事实不清、证据不足的；2．适用依据错误的；3．违反法定程序的；4．超越或者滥用职权的；5．具体行政行为明显不当的。

　　（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。

　　行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。