合法行政行为应依法予以支持

　　依法行政是行政机关从事行政管理的基本要求，即行政机关应依法定权限和程序，以事实为基础、以法律准绳作出行政行为。基于此，凡是合法作出的行政行为，应得到行政复议机关的支持。相反，违法的行政行为应予以否定。如何判断具体行政行为是否合法，通过一则案例告诉你。

　　【基本案情】

　　2017年12月15日，申请人以“持有效居住证的非本市户籍人员”身份，通过北京市小客车指标调控管理信息系统提交了个人小客车配置指标申请，指标类型为普通指标。截止2021年3月8日，申请人并未主动取消此申请。

　　2021年3月9日，被申请人将申请人的申请信息发送至公安、税务等各审核单位进行再次审核。根据税务等审核部门反馈的审核结果，指标管理系统汇总审核结果为“审核不通过”，原因为“市税务局：未在北京市近五年连续缴纳入库个人所得税”。同年4月9日，被申请人通过指标管理系统向申请人公布了该审核不通过的结果，并说明了原因。经复议机关调查，税务部门对申请人的申请信息审核不通过的具体原因为，申请人近五年的个人所得税纳税情况是有税年份为2016年、2017年、2018年，无税年份为2019年、2020年。

　　【复议决定】

　　北京市人民政府经复议认为：《北京市小客车数量调控暂行规定》（北京市人民政府令第 296 号）第三条第一款规定，小客车配置指标按照公开、公平、公正和促进公共资源均衡配置的原则无偿分配。市交通行政主管部门的指标调控管理机构负责具体工作。根据上述规定，被申请人具有管理小客车配置指标的法定职责。

　　《北京市小客车数量调控暂行规定》第四条规定，符合下列规定的个人，可以办理配置指标申请登记，其中（一）项，住所地在本市，包括本市户籍人员、驻京部队 ( 含武装警察部队 ) 现役军人、在京居住的港澳台人员和外国人、持本市工作居住证的人员、持本市居住证并且近五年连续在本市缴纳社会保险费和个人所得税的人员。

　　北京市交通委员会等 13 部门发布的《北京市小客车数量调控暂行规定》实施细则（2020年修订）第九条第一款规定，住所地在本市的个人，名下没有本市登记的小客车，具有有效的机动车驾驶证， 可以办理1个配置指标的申请登记。住所地在本市的个人包括其中第五项持有效《北京市居住证》且近五年（含）连续在本市缴纳社会保险费和个人所得税的非本市户籍人员。第二款规定， 近五年（含）连续在本市缴纳社会保险费是指：申请人从申请月的上一个月开始往前推算 60 个月连续向本市社保部门缴纳社会保险费，不能断月（如有断月，补缴后有效）。近五年（含）连续在本市缴纳个人所得税是指：申请人从申请年的上一年开始往前推算连续五年，每年在北京市缴纳个人所得税，且纳税额大于零，可以断月，不能断年，以税款入库日期为准（如有断年，补缴无效）。第二十条第四款规定，个人申请通过审核后，申请有效期保留到次年3月8日。未取得配置指标的，在申请有效期内自动转入下一次指标配置，申请有效期满后，将对个人申请资格再次审核。个人申请信息发生变化的应当重新申请，重新申请随下一次指标配置进行审核。在申请有效期内重新申请并通过审核的，个人申请新能源小客车指标的轮候时间不变；未在申请有效期内重新申请或重新申请未通过审核的，轮候时间不予保留。

　　本案中，申请人以“持有效居住证的非本市户籍人员”身份提交了个人普通小客车配置指标的申请，由于申请人未主动取消申请，在该申请的有效期内（2021年3月8日前），自动转入2021年资格审核，只是在 2021 年再次对其资格进行审核时，申请人也应当满足近五年连续在本市缴纳个人所得税的条件。被申请人通过指标管理系统将申请人的申请信息发送税务等相关部门审核后，税务部门依据自身职责进行审核时发现，申请人不符合近五年连续在本市缴纳个人所得税的条件，因此审核不通过，并反馈给申请人。被申请人根据各部门的审核结果进行汇总后，通过指标管理系统网站告知申请人审核不通过的结果，并说明原因， 该审核行为符合上述规定。因此，被申请人对申请人小客车配置指标申请作出的审核不通过行为事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，予以维持。

　　【专家评析】

　　一、背景情况介绍

　　为实现小客车数量的合理、有序增长， 有效缓解交通拥堵状况，降低能源消耗和减少环境污染，北京市人民政府于2010年制定政府规章《北京市小客车数量调控暂行规定》，对北京市小客车数量调控和配置作出规定。同年，北京市相关职能部门制定《< 北京市小客车数量调控暂行规定 > 实施细则》对政府规章规定进行细化。此后，根据形势变化，北京市人民政府曾于 2017年对2010年政府规章进行修订，并于2020年新制定政府规章《北京市小客车数量调控暂行规定》。与此同时，实施细则分别于 2011 年、2013年、2017年和 2020年四度修订。

　　《北京市小客车数量调控暂行规定》和《< 北京市小客车数量调控暂行规定 > 实施细则》，对配置指标申请、审核、取得、使用和更新等事项作出了具体规定，既为申请人提出配置指标申请提供了依据，也是审核部门进行审核的依据。

　　二、确立指导要点的主要理由

　　（一）行政行为合法与否的判断标准

　　《行政复议法》对行政行为是否合法及其判断标准作出了明确规定。《行政复议法》第二十八条第一项规定：“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”，同时，第二十八条第三项规定：“具体行政行为有下列情形之一的， 决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1. 主要事实不清、证据不足的；2. 适用依据错误的；3. 违反法定程序的；4. 超越或者滥用职权的；5. 具体行政行为明显不当的。”

　　上述要求构成了分析本案中的审核行为是否合法的判断标准， 即“事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当”， 应得到复议机关维持。相反，只要出现第二十八条第三项中任何一种情形即构成违法。

　　（二）审核行为的合法性

　　本案中，北京市交通委员会作出对申请人申请不通过的结果， 是基于税务等审核部门反馈的审核结果，申请人并无异议。

　　而审核的法律依据是《北京市小客车数量调控暂行规定》（2020年第296号）和北京市交通委员会等13部门发布的《< 北京市小客车数量调控暂行规定 > 实施细则》（ 2020 年修订）。其中，前者第四条第一项规定，“持本市居住证并且近五年连续在本市缴纳社会保险费和个人所得税的人员”，即持有效居住证的非本市户籍人员，可以申请办理配置小客车指标。

　　对于认定标准，该细则第九条第二款规定近五年（含）连续在本市缴纳个人所得税是指：申请人从申请年的上一年开始往前推算连续五年，每年在京缴纳个人所得税，且纳税额大于零，可以断月，不能断年，以税款入库日期为准（如有断年，补缴无效）。第二十条第四款规定，个人申请通过审核后，申请有效期保留到次年3月8日。未取得配置指标的，在申请有效期内自动转入下一次指标配置，申请有效期满后，将对个人申请资格再次审核。

　　从此规定看出，纳税额大于零是有税年份的重要标准，否则即视为断年。申请人在近五年的个人所得税纳税情况是有税年份为2016年、2017年、2018年，无税年份为2019年、2020年，显然不符合近五年连续在本市缴纳个人所得税的要求。

　　关于作出审核认定程序，《北京市小客车数量调控暂行规定》实施细则（2020年修订）第四条规定，市交通行政主管部门负责小客车数量调控的统筹协调工作，并组织实施小客车数量调控的政策、措施。公安、发展改革、科技、经信、民政、人力社保、生态环境、商务、税务、市场监管、人才工作等相关行政主管部门和区政府按照规定的职责分工，负责小客车指标申请单位、家庭和个人的资格审核、信访等管理工作。

　　市小客车指标调控管理机构统筹负责通过小客车指标调控管理信息系统开展指标申请的归集、审核结果的公布、指标配置的组织和公示等工作。本案中， 对于申请人的申请，2021年3月9 日，被申请人信息发送至公安、税务等各审核单位进行再次审核。根据税务等审核部门反馈的审核结果，指标管理系统汇总审核结果为“审核不通过”。2021年4月9日，被申请人通过指标管理系统向申请人公布了该审核不通过的结果，并说明了原因。被申请人北京市交通委员会作出审核不通过的程序符合规定，不存在违法。

　　综上分析，本案中的审核行为事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，不存在内容不适当，应当得到复议机关维持。

　　三、应用裁判要旨应当注意的问题

　　本案表明，行政机关所作出的行政行为要经受住行政复议机关的审查，并能得到复议机关认可和维持，首先要充分了解和把握相应的合法性标准，即需要“事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当”。这是基本前提。

　　其次，行政机关需要根据要作出的行政行为性质和法律规定， 按照前述要求逐一对相关事实予以判断认定，这包括适用依据的正确性，事实和证据的充分性，也包括程序的合法性和内容的适当性，缺一不可。这是关键。

　　法律规范：

　　《行政复议法》第二十八条：

　　行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：

　　（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；

　　（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；

　　（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：

　　1．主要事实不清、证据不足的；

　　2．适用依据错误的；

　　3．违反法定程序的；

　　4．超越或者滥用职权的；

　　5．具体行政行为明显不当的。

　　（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。

　　行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。