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行政机关对举报事项是否具有法定查处职责?

发布时间:2022年08月26日

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  在市场监督管理领域,行政机关应当在接到举报后依法进行初步调查,以确定举报的违法行为是否存在以及本机关是否具有法定查处职责。当存在违法行为时,如果本机关具有法定查处职责,则应该予以立案;反之,则应该移送给具有法定查处职责的行政机关。随观澜君来看下面一则案例。

  【基本案情】

  2020年10月12日,北京经济技术开发区管理委员会(以下简称开发区管委会)接到申请人提交的对某电子商务有限公司(以下简称某公司)的举报材料,举报内容为:某公司销售的APP无证上线,系违法产品;希望开发区管委会立案调查,依法查处上述违法行为。同月22日,开发区管委会就举报事项向某公司发函开始调查。同月30日,开发区管委会认为该举报事项案情复杂,决定延长立案核查期限。同年11月20日,开发区管委会以申请人举报的未办理ICP证上线销售产品(服务)问题不属于答复人职责范围为由,对某公司作出不予立案决定。同日,开发区管委会将本案《举报不予立案告知书》(以下简称《不立案告知书》)通过邮寄方式向申请人送达。申请人不服开发区管委会作出的《不立案告知书》,于2020年12月28日以开发区管委会为被申请人向北京市人民政府提出行政复议申请,请求撤销《不立案告知书》并责令开发区管委会对举报事项予以立案调查。

  【复议决定】

  北京市人民政府复议决定认为,开发区管委会作出的《不立案告知书》事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法,予以维持。

  【专家评析】

  一、背景情况介绍

  在市场监督管理领域,根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》(以下简称《投诉举报处理暂行办法》)第三条的规定,投诉是指消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务,与经营者发生消费者权益争议,请求市场监督管理部门解决该争议的行为。举报是指自然人、法人或者其他组织向市场监督管理部门反映经营者涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的行为。可见,举报跟投诉不同,举报是向市场监管部门反映经营者违法行为的活动,通常跟举报人的个人利益并无直接关系。举报人对经营者违法行为的举报,具有维护市场监督管理秩序的公益性;而行政机关对经营者违法行为的查处,旨在维护市场经营秩序和公平竞争环境,保护不特定消费者的普遍利益。因此,行政机关在接到举报后,应该依照法定程序开展调查核实,并做出相应处理。

  二、确立指导要点的主要理由

  申请人不服开发区管委会作出的《不立案告知书》,其焦点法律问题主要有以下三点:

  (一)开发区管委会是否具有接收市场监督管理领域举报的法定职责

  《投诉举报处理暂行办法》第四条第二款规定:“县级以上地方市场监督管理部门负责本行政区域内的投诉举报处理工作。”《投诉举报处理暂行办法》第二十五条规定:“举报由被举报行为发生地的县级以上市场监督管理部门处理。法律、行政法规另有规定的,依照其规定。”《投诉举报处理暂行办法》第二十七条规定:“对电子商务平台经营者和通过自建网站、其他网络服务销售商品或者提供服务的电子商务经营者的举报,由其住所地县级以上市场监督管理部门处理。对平台内经营者的举报,由其实际经营地县级以上市场监督管理部门处理。电子商务平台经营者住所地县级以上市场监督管理部门先行收到举报的,也可以予以处理。”《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》(以下简称《行政处罚程序暂行规定》)第六条规定:“行政处罚由违法行为发生地的县级以上市场监督管理部门管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《行政处罚程序暂行规定》第九条规定:“电子商务平台经营者和通过自建网站、其他网络服务销售商品或者提供服务的电子商务经营者的违法行为由其住所地县级以上市场监督管理部门管辖。平台内经营者的违法行为由其实际经营地县级以上市场监督管理部门管辖。电子商务平台经营者住所地县级以上市场监督管理部门先行发现违法线索或者收到投诉、举报的,也可以进行管辖。”《北京经济技术开发区条例》第八条规定:“市人民政府设立北京经济技术开发区管理委员会,代表市人民政府对开发区实行统一领导和管理。”第九条规定:“开发区管委会行使下列职权:……(十)管理开发区的工商行政、劳动、人事、统计、物价、技术监督、城市建设、房地产、环境保护、环境卫生、公安、司法行政和计划生育等行政工作;……”第十条规定:“开发区管委会可以设立必要的职能机构,对开发区的事务实行管理,为投资者提供服务。……”

  综上,被举报人某公司的住所地在北京市经济技术开发区,开发区管委会作为承担被举报人住所地市场监督管理职责的行政机关,具有对申请人的举报事项进行受理、核实、处理、答复并且依法对辖区内市场监督领域违法行为予以监督管理、行政处罚的法定职责。

  (二)开发区管委会对举报的处理是否符合法定程序

  《投诉举报处理暂行办法》第三十一条规定:“市场监督管理部门应当按照市场监督管理行政处罚等有关规定处理举报。举报人实名举报的,有处理权限的市场监督管理部门还应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人。”《行政处罚程序暂行规定》第十七条第一款规定:“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索,应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查,由市场监督管理部门负责人决定是否立案;特殊情况下,经市场监督管理部门负责人批准,可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。”

  本案中,开发区管委会收到申请人提出的举报事项后启动调查,发现案情复杂决定延长核查期限,核查完毕后决定对举报事项不予立案并于其后向申请人邮寄告知。被申请人对申请人举报事项的受理、核实、办理、答复程序符合上述规章的规定。

  (三)开发区管委会对举报事项的处理是否合法

  结合被举报人某公司提供的《产品销售(服务)协议》所附的《产品功能说明书》中载明的内容,根据《互联网信息服务管理办法》第二条第二款规定:“本办法所称互联网信息服务,是指通过互联网向上网用户提供信息的服务活动。”第三条规定:“互联网信息服务分为经营性和非经营性两类。经营性互联网信息服务,是指通过互联网向上网用户有偿提供信息或者网页制作等服务活动。非经营性互联网信息服务,是指通过互联网向上网用户无偿提供具有公开性、共享性信息的服务活动。”第四条规定:“国家对经营性互联网信息服务实行许可制度;对非经营性互联网信息服务实行备案制度。未取得许可或者未履行备案手续的,不得从事互联网信息服务。”据此,涉案产品应属经营性互联网信息服务,但被举报人某公司并未取得该项许可,被举报人存在违法行为。

  《互联网信息服务管理办法》第十九条第一款规定:“违反本办法的规定,未取得经营许可证,擅自从事经营性互联网信息服务,或者超出许可的项目提供服务的,由省、自治区、直辖市电信管理机构责令限期改正,有违法所得的,没收违法所得,处违法所得3倍以上5倍以下的罚款;没有违法所得或者违法所得不足5万元的,处10万元以上100万元以下的罚款;情节严重的,责令关闭网站。”据此,本案中对未取得经营许可证擅自从事经营性互联网信息服务的违法行为的查处机关应为北京市电信管理机构。

  综上,开发区管委会作出的《不立案告知书》并无不当,北京市人民政府予以维持的行政复议决定正确。

  三、应用指导要点应该注意的问题

  首先,开发区管委会是否具有行政主体地位,需要根据设立开发管委会的立法来确定。如果没有相应立法,则可以参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十一条的规定来确定,一般国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构具有行政主体地位。

  其次,《中华人民共和国行政处罚法》确定的管辖原则是违法行为发生地管辖原则,但对发生在互联网上的违法行为的管辖存在特殊性,因此应该注意法律法规规章所规定的特殊管辖原则。

  法律规范:

  《北京经济技术开发区条例》第八条:

  开发区管委会统一规划、建设和管理开发区各项基础设施和公共设施。开发区市政管理部门在业务上接受市市政管理、园林绿化、交通、水务等管理部门的指导和监督,主要负责以下事项:

  (一)建设和管理开发区内道路、公共交通、供热等市政工程设施;(二)管理开发区内园林绿化和市容环境卫生工作;(三)管理开发区供水、排水、污水处理等水务工作;(四)依法征收绿化补偿费。

  《北京经济技术开发区条例》第十条:

  开发区管委会统一管理开发区的人事、劳动和社会保障工作。开发区人事、劳动和社会保障管理部门在业务上接受市人事、劳动和社会保障管理部门的指导和监督,主要负责以下事项:

  (一)组织实施开发区内促进就业和人才市场、劳动力市场管理服务工作;(二)管理开发区内的劳动合同和集体合同,核定工时,实施职业技能开发,依法开展劳动保障监察,处理劳动争议案件;(三)管理社会保险基金、开展工伤认定及劳动能力鉴定等各项社会保障工作。

  《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第四条:

  国家市场监督管理总局主管全国投诉举报处理工作,指导地方市场监督管理部门投诉举报处理工作。

  县级以上地方市场监督管理部门负责本行政区域内的投诉举报处理工作。

  《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》二十七条:

  对电子商务平台经营者和通过自建网站、其他网络服务销售商品或者提供服务的电子商务经营者的举报,由其住所地县级以上市场监督管理部门处理。

  对平台内经营者的举报,由其实际经营地县级以上市场监督管理部门处理。电子商务平台经营者住所地县级以上市场监督管理部门先行收到举报的,也可以予以处理。

  《互联网信息服务管理办法》第四条:

  国家对经营性互联网信息服务实行许可制度;对非经营性互联网信息服务实行备案制度。

  未取得许可或者未履行备案手续的,不得从事互联网信息服务。

  《互联网信息服务管理办法》第十九条:

  违反本办法的规定,未取得经营许可证,擅自从事经营性互联网信息服务,或者超出许可的项目提供服务的,由省、自治区、直辖市电信管理机构责令限期改正,有违法所得的,没收违法所得,处违法所得3倍以上5倍以下的罚款;没有违法所得或者违法所得不足5万元的,处10万元以上100万元以下的罚款;情节严重的,责令关闭网站。

  违反本办法的规定,未履行备案手续,擅自从事非经营性互联网信息服务,或者超出备案的项目提供服务的,由省、自治区、直辖市电信管理机构责令限期改正;拒不改正的,责令关闭网站。

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