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征收国有土地上房屋应符合什么条件?

发布时间:2022年09月15日

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  房屋是群众最重要的私有财产之一,征收国有土地上房屋事关群众重大切身利益。行政机关作出国有土地上房屋征收决定, 应当严格符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《房屋征补条例》)的相关规定,即行政机关应当依照法定职权,在为了公共利益需要的前提条件下,遵循法定程序作出房屋征收决定。随观澜君来看下面一则案例。

  【基本案情】

  2020 年10 月17 日,被申请人北京市某区人民政府作出《关于某区某村棚户区改造和环境整治安置房项目范围内房屋征收决定》,决定对涉案棚改项目范围内的房屋及附属物实施征收,同时收回涉案地块的国有土地使用权。申请人北京市某公司的房屋位于被征收范围内。申请人对被申请人作出的上述《房屋征收决定》不服,向北京市人民政府申请行政复议。

  【复议决定】

  被申请人作为北京市区县级人民政府,具有负责该区房屋征收与补偿工作的法定职责。涉案棚改项目被纳入了北京市 2017 年保障性住房建设计划第一批项目、北京市 2017 年棚户区改造和环境整治任务和该区 2018 年国民经济和社会发展计划,符合公共利益需要。被申请人依法履行了《房屋征补条例》所规定的房屋征收程序。综上,被申请人作出的《房屋征收决定》符合《房屋征补条例》的相关规定,事实清楚,证据充分,适用依据正确, 程序合法。

  北京市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定,决定维持被申请人作出的《房屋征收决定》。

  【专家评析】

  一、背景介绍

  国有土地上房屋征收和补偿是社会普遍关注的热点。在工业化、城镇化过程中,规范国有土地上房屋征补活动,既保障经济社会发展,又保护被征收群众的合法权益,是十分必要的。2011 年,国务院颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《房屋征补条例》),同时废止原《城市房屋拆迁管理条例》,对房屋征补制度作了全面完善。新条例在保护被征收人合法权益方面作了很多创新:通过明确补偿标准、补助和奖励措施,使房屋被征收群众的居住条件有改善、生活水平不降低;同时完善征收程序, 提高公众在征收过程中的参与程度。

  需要注意的是,《房屋征补条例》仅适用于国有土地上房屋征收补偿情形,征收集体土地上房屋则要适用《土地管理法》及其实施条例的相关规定。

  二、确立行政复议结论的主要理由

  本案中,行政复议机关对涉案地块上房屋被征收的全过程作了深入细致的审查,在复议决定书中以较为详尽的篇幅对被申请人作出征收决定的各个环节作了清晰准确的梳理,并针对各项事实逐一列举相应证据。整篇复议决定内容扎实、理据充分,为最终合理合法得出复议结论奠定了坚实基础,能够使群众更加信服复议决定,实现定分止争、案结事了。

  在厘清案件事实和证据基础上,行政复议机关对于被申请人作出的房屋征收决定是否合法,从以下三个方面作了深入分析研判。

  (一)被申请人作出房屋征收决定是否符合法定权限

  行政机关作出行政行为,首先要符合法定的职责权限。法定权限框定了行政机关进行行政管理、对相对人作出执法行为的职权边界,行政机关不能超出自身法定职权的范围去行使其他行政机关的职权,否则必将对相对人的合法权益造成损害。《房屋征补条例》规定,市、县级政府负责本行政区域的房屋征补工作;市、县级政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征补工作;确需征收房屋的,由市县级政府作出房屋征补决定。

  据此, 作出房屋征收决定、补偿决定的法定主体是市县级政府,房屋征收部门负责组织实施有关具体工作,该部门并不具有作出房屋征收决定及补偿决定的法定职权。《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》进一步明确了北京市房屋征收的职责权限划分, 即由区县人民政府负责房屋征补工作,这与上位法的规定是一致的。据此,该区政府作出本行政区域内的房屋征收决定,符合其法定权限。

  (二)被申请人作出房屋征收决定是否符合法定条件

  公共利益体现的是全体人民最根本、最长远的利益。在经济社会发展过程中,实施房屋征收,要将公共利益同被征收个人利益统一起来。1954 年宪法就已经出现了“公共利益”的概念,《房屋征补条例》充分考虑我国国情,以概括加列举的形式,首次在立法中明确界定了公共利益的具体范畴,是此次制度完善中的一大亮点。值得一提的是,2020 年实施的新修订的《土地管理法》,也对集体土地征收中的“公共利益”作了界定。

  根据《房屋征补条例》第八条规定,公共利益概括来讲,就是保障国家安全、促进国民经济和社会发展的相关事项,其中“由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要”属于条例列明的公共利益情形之一。在该情形下实施房屋征补,顺应国家发展现代化的趋势,有利于提升和改善城镇居民的居住、工作条件及城市环境,符合公共利益的需要。《房屋征补条例》第九条规定,确需征收房屋的各项建设活动,应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划;保障性安居工程建设、旧城区改建,应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。这条规定从符合规划的角度,进一步表明征收房屋应当具有“促进国民经济和社会发展”的公益属性。

  本案中,涉案地块拟用于棚户区改造和环境整治安置房项目, 且被纳入北京市有关保障性住房建设计划以及该区国民经济和社会发展计划。根据《房屋征补条例》的上述规定,该区征收办以此项目呈报被申请人,被申请人进而作出房屋征收决定,符合公共利益的需要。

  (三)被申请人作出房屋征收决定是否符合法定程序

  征收程序是规范政府征收行为、实现被征收人合法权益的重要保障。《房屋征补条例》第三条规定,房屋征补应当遵循程序正当的原则。程序正当原则要求政府严格遵循法定程序作出征收决定,依法保障相对人在征收过程中的知情权、参与权、救济权。按照这一原则,《房屋征补条例》规定了公开、公正的房屋征收程序, 主要要求包括:房屋征收部门将拟定的征补方案报市、县级政府,市、县级政府论证、公布征补方案,征求公众意见,并进行社会稳定风险评估;在征收补偿费用足额存储到专户前提下,市、县级政府依法作出征收决定并及时公告,同时收回国有土地使用权。房屋征收部门要对房屋情况组织调查登记并公布调查结果,在房屋征收范围确定后,书面通知有关部门暂停办理涉及不当增加补偿费用行为的相关手续等。

  本案中,被申请人同意启动征收工作后,房屋征收部门在征收范围内发布了暂停公告,对房屋情况组织了调查登记并公布调查结果。在涉案棚改项目资金足额到位情况下,房屋征收部门拟定征收补偿方案报送被申请人,被申请人召开区政府专题会议, 同意该方案。房屋征收部门就该方案公开征求意见,经被申请人同意后,将征求公众意见及修改情况在被申请人网站上公告,并组织进行了社会稳定风险评估。此后,房屋征收部门呈报征收请示, 被申请人作出《房屋征收决定》,载明行政复议、行政诉讼权利等事项并在被申请人网站上公示。从上述过程可以看出,被申请人按照正当程序原则,严格履行了《房屋征补条例》规定的法定程序。

  三、办案启示

  行政复议必须在多元化纠纷解决机制中更好发挥自身制度优势, 吸纳并有效化解多数行政争议,推进法治社会建设,促进社会公平正义。近年来,全国各级行政复议机关坚守在化解行政争议的第一线,化解了一批涉及群众重大切身利益的行政复议案件。

  2020 年,全国房屋征补类行政复议案件达 1.1 万余件,通过相关行政复议案件的办理,既维护了被征收群众的合法权益,也有效保障了房屋征收工作依法有序开展。

  法律规范:

  《中华人民共和国行政复议法》第二条

  公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请,行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定,适用本法。

  《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条

  行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查,提出意见,经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后,按照下列规定作出行政复议决定:

  (一)具体行政行为认定事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法,内容适当的,决定维持;

  (二)被申请人不履行法定职责的,决定其在一定期限内履行;

  (三)具体行政行为有下列情形之一的,决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的,可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:

  1.主要事实不清、证据不足的;

  2.适用依据错误的;

  3.违反法定程序的;

  4.超越或者滥用职权的;

  5.具体行政行为明显不当的。

  (四)被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的,视为该具体行政行为没有证据、依据,决定撤销该具体行政行为。

  行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的,被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。

  《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条

  为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。

  《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条

  房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。

  《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条

  市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。

  市、县级人民政府确定的房屋征收部门(以下称房屋征收部门)组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。

  市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工,互相配合,保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。

  《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条

  为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定:

  (一)国防和外交的需要;

  (二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;

  (三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;

  (四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;

  (五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;

  (六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

  《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条

  依照本条例第八条规定,确需征收房屋的各项建设活动,应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建,应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。

  制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划,应当广泛征求社会公众意见,经过科学论证。

  《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条

  房屋征收部门拟定征收补偿方案,报市、县级人民政府。

  市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布,征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。

  《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条

  市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。

  因旧城区改建需要征收房屋,多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的,市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会,并根据听证会情况修改方案。

  《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条

  市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当按照有关规定进行社会稳定风险评估;房屋征收决定涉及被征收人数量较多的,应当经政府常务会议讨论决定。

  作出房屋征收决定前,征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。

  《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条

  市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。

  市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。

  房屋被依法征收的,国有土地使用权同时收回。

  《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条

  被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼。

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