程序不公正是导致事实不清的重要原因

　　——曾某、王某不服市国土资源局答复案

　　【裁判要旨】

　　行政机关在办理举报事项过程中，未遵循必要的调查程序，未坚持中立立场并平等对待举报人和被举报人，导致其处理决定“认定事实不清”。

　　【基本案情】

　　申请人：曾某、王某

　　被申请人：市国土资源局

　　2014年9月22日，XX区纪委、监察局接到村民曾某、王某、何某三人的举报，反映XX区榆垡镇王家屯村汪某在村空地内违章建房，无翻建证、无代表签字的问题，并提交了《王家屯村志》所附《王家屯村现状图》、王某与北京金泰宏业房地产经纪中心于2010年4月27日签订的房屋租赁《协议书》、王家屯村卫星航拍图（3张）等证据材料。

　　2014年11月5日，XX区纪委将上述举报事项转交市国土资源局XX国土分局办理。XX国土分局接到该举报事项后，经向榆垡镇政府和王家屯村村委会调查核实，获取了王家屯生产大队于1983年8月批准汪某取得0.82亩房基地的证明文件和XX区榆垡镇建设管理科于2010年12月22日向王家屯村村民委员会作出的榆建字〔2010〕第220号《关于同意村民翻建房的批复》等证据材料。2014年12月1日，XX国土分局执法人员对被举报人汪某进行了询问，被举报人汪某在《询问笔录》中称：本人建房占地为其自有宅基地0.82亩，本人在王家屯村仅此一块宅基地，由其本人居住；本人持有1983年王家屯村村委会出具的宅基地权属证明文件和2010榆垡镇建设管理科出具的同意翻建房屋的批复文件；2011年初，本人对该处住宅进行了翻建。

　　2014年12月15日，XX国土分局向申请人作出《关于榆垡镇王家屯村涉地举报事项查处进展情况的反馈意见》（以下简称《反馈意见》），主要内容为：根据王家屯村生产大队1983年8月出具的证明，此地块属于汪某原有宅基地，并一直由本人使用；2010年经汪某本人申请，村委会同意，榆垡镇建设管理科于2010年12月出具翻建批复（榆建字〔2010〕第220号）；汪某于2011年初翻建该处房屋并一直用于本人及配偶居住；举报人反映涉地情况不属实。

　　申请人不服被申请人2014年12月15日作出的《反馈意见》，向北京市人民政府申请行政复议。申请人称：根据2006年到2010年榆垡镇王家屯村的卫星航拍图、2011年8月出版的王家屯村志（王家屯村现状图）、北京金泰宏业房地产经纪中心租赁协议书、汪某的房产证以及申请人在市国土资源局门户网站上搜索的农村村民宅基地审批情况等材料，申请人举报汪某违章建房的宗地应为空地。根据相关法律规定，集体土地房屋拆除两年以上的宅基地应归集体所有。榆垡镇建设管理科2010年作出同意汪某翻建房屋的批复属于严重违法违纪，被申请人XX分局不深入调查偏离事实乱作为应追究法律责任，其作出的《反馈意见》均不属实。

　　【复议机关决定】

　　复议机关审查后认为，本案中，XX国土分局收到XX区纪委有关涉案举报事项的转办通知后，仅根据其向榆垡镇政府、王家屯村村委会调取的相关证据和询问被举报人时制作的《询问笔录》就作出了《反馈意见》。在办理举报事项过程中，XX国土分局未对举报人进行调查，亦未对举报人所持有的相关证据材料予以核实，就向申请人作出了“举报人反映情况不属实”的结论。导致其在《反馈意见》中认定的事实与申请人所持有的证据材料互相矛盾，属于认定事实不清。根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定，决定撤销《关于榆垡镇王家屯村涉地举报事项查处进展情况的反馈意见》，责令被申请人自接到本决定书之日起根据有关规定向申请人重新作出答复。

　　【专家评析】

　　一、背景

　　根据我国《行政复议法》、《行政诉讼法》等相关法律的规定，行政行为如有下列情形之一的，构成违法：超越职权；主要证据不足；适用法律、法规错误；违反法定程序；滥用职权；明显不当。这意味着只要有六项中的任何一项，行政行为就是违法的。但是，并不意味着这六项是孤立的、没有关联的。事实上，现实中造成行政行为违法的理由往往不止一项，而是多项，这些理由常常交织在一起。

　　例如，适用法律、法规错误，即对法律规定理解错误或者偏差，可能造成对行政机关职权范围界定的错误，出现超越职权与适用法律、法规错误并存的情形；滥用职权，即行政机关行使权力背离法定目的，可能出现置法定程序于不顾，不进行充分调查认定事实不清，结果上出现明显不当，多种违法同时存在。

　　因此，防范行政行为违法，固然要关注特定的方面或者某一违法事项，但更需要树立整体的观念，把行政行为违法的六种情形作完整的、有内在关联的体系来分析，换言之，要做到行政行为合法，就要致力于一开始从避免出现六个方面问题整体性防范违法。

　　二、复议决定的理由

　　复议机关审查后决定撤销被申请人于2014年12月15日作出的《关于榆垡镇王家屯村涉地举报事项查处进展情况的反馈意见》，并责令被申请人限期向申请人重新作出答复。其复议决定的理由如下：

　　1.被申请人负有相应的职责

　　根据《土地管理法》的规定，被申请人对申请人的申请负有相应的职责。本案中，申请人向被申请人举报XX区榆垡镇王家屯村汪某在村空地内违章建房，无翻建证、无代表签字的问题。对此问题，《土地管理法》第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。国土资源部制定的规章《国土资源行政处罚办法》第五条规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。据此，被申请人具有查处土地违法案件的职责，即对申请人提出的问题负有查处的职责。

　　2.被申请人虽作出处理但处理认定事实不清

　　针对申请人举报提出的问题，被申请人进行了一定的调查并作出了反馈意见。但是，北京市人民政府认为被申请人仅向“仅根据其向榆垡镇政府、王家屯村村委会调取的相关证据和询问被举报人时制作的《询问笔录》就作出了《反馈意见》。”

　　被申请人在办理举报事项过程中，未对举报人进行调查，亦未对举报人所持有的相关证据材料予以核实，就向申请人作出了“举报人反映情况不属实”的结论。导致其在《反馈意见》中认定的事实与申请人所持有的证据材料互相矛盾，因此复议机关认为处理“属于认定事实不清”。

　　三、运用复议决定应注意的问题

　　本案中，被申请人的答复或者处理被复议机关撤销，从直接原因看是“认定事实不清”。然而，仔细分析复议决定和被申请人处理的过程，就可以发现造成“认定事实不清”深层原因则是处理程序存在重大问题，没有进行充分、公正的调查。复议决定清楚地指出，被申请人仅接受了一方的证据，即“仅根据其向榆垡镇政府、王家屯村村委会调取的相关证据和询问被举报人时制作的《询问笔录》”，而忽视了另一方的证据，即“未对举报人进行调查，亦未对举报人所持有的相关证据材料予以核实”，从而“导致其在《反馈意见》中认定的事实与申请人所持有的证据材料互相矛盾”。

　　本案的复议决定，提醒我们行政机关在作出决定前、进行调查或者收集证据时，应注意以下要求：

　　1.要秉持中立立场

　　行政机关处理相关问题或者进行调查，要采取客观、中立立场，避免先入为主，防止有偏见。只有秉持中立立场，才能充分调查，才能认真考虑各方的意见、证据。本案中，只重一方意见和证据，而忽视另一方的意见和证据的做法，恰恰是复议机关撤销处理的关键点之一，也是给我们的重要警示。

　　秉持中立立场要求不能只关注一方，而要关注各方，特别是存在对立双方或者多方，更是如此。这是最低限度的公正要求。当然，这并不意味着被关注一方的意见是正确的。但是，即使一方的意见是错误的，行政机关在处理相关问题时也需要听取该方的意见和观点，并在决定前和决定中给予回应、解释和说明。

　　2.要平等对待各方

　　只重一方而忽视他方，是不公正。不过，公正不只是客观中立，其进一步的要求，是平等对待各方。平等对待体现在诸多方面，下列方面值得重视：

　　首先是平等保护各方的尊严，不能歧视。即使对方的意见不成立时，也是如此。

　　其次是对各方均要开展调查，平等的收集各方的证据。不能出现重视对一方的调查，大量收集一方的证据，而对另一方的调查敷衍、蜻蜓点水。

　　第三要给予各方以平等参与的机会、便利和手段，使各方受到公平的待遇。例如，在听证或者听取意见时，要合理分配各方发问、质证、陈述和辩论的时间。不能允许偏重听一方的意见，而对另一方冷落。

　　第四要对各方的主张、意见和证据予以同等的尊重和关注。

　　【相关法律规范】

　　《土地管理法》第六十六条。

　　《国土资源行政处罚办法》第五条。