职权法定是依法行政的首要要求——张某某不服某区人民政府案

　　【裁判要旨】

　　行政机关作出决定或者采取措施，必须寻找法律上的授权，无授权不得实施相应的行为或作出相应的决定。

　　【基本案情】

　　申请人：张某某

　　被申请人：某区人民政府

　　XX区某号院于1951年进行了房屋总登记，产权人为陆某，登记房屋21间。1957年，21间房屋中经租房4.5间，自留房16.5间。文革初期，自留房交房管部门管理。1983年落实私房政策，发还产权人16.5间，XX区房管部门于1985年给陆某发了房产证。陆某去世后，2001年其子女祝某某等4人继承了上述房屋，张某某是祝某某之子。

　　2013年3月5日，北京市住建委作出69号《函》，认定XX区某号院在1957年房产登记时，院内确有防空洞，房屋平面图应该恢复至1957年的状况。建议先由土地管理部门确认某号院的土地使用范围，再更正房屋平面图。因涉及土地、规划、城管、房管等多个职能部门，故函请北京市XX区人民政府进行协调、妥善解决问题。

　　2013年11月12日，张某某通过邮寄向北京市XX区人民政府提出《请求XX区人民政府告知进行协调、妥善解决某号院问题的书面意见》（以下简称《书面意见》，要求北京市XX区人民政府“书面告知进行协调、妥善解决某号院问题的最终处理意见”，北京市XX区人民政府于2013年11月14日签收《书面意见》，将此《书面意见》转至XX房管局处理。2014年1月20日，XX房管局作出《关于张某某来信的答复》，并于2014年1月23日邮寄送达张某某。2015年3月23日，北京市第二中级人民法院判决北京市XX区人民政府于判决生效后60日内对张某某邮寄的《书面意见》进行重新答复。

　　2015年5月15日，北京市XX区人民政府作出《北京市XX区人民政府关于对张某某请求协调解决某号院问题书面意见的答复》（以下简称《答复》）主要内容：XX区某号院房屋的登记符合法律、政策的有关规定。

　　张某某对北京市XX区人民政府的《答复》不服，于2015年6月15日向北京市人民政府申请行政复议，请求撤销《答复》。

　　【复议机关决定】

　　复议机关经审理后认为，《房屋登记办法》第四条规定，房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理。本办法所称房屋登记机构，是指直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构。因此,被申请人北京市XX区人民政府于2015年5月15日作出《答复》时，房屋登记是市住建委的法定职责。鉴于被申请人北京市XX区人民政府对房屋登记事项无法定职权,故其作出的《答复》认定XX区某号院房屋的登记符合法律、政策的有关规定无法律依据,属于超越职权的违法行为。

　　根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，复议机关决定：撤销被申请人北京市XX区人民政府2015年5月15日作出的东政字〔2015〕2号《北京市XX区人民政府关于对张某某请求协调解决某号院问题书面意见的答复》。责令被申请人北京市XX区人民政府在收到本决定之日起60日内对张某某的申请重新作出答复。

　　【专家评析】

　　一、背景

　　法无授权不得为，是依法行政的基本要求。从相反的角度分析，超越职权的行政行为，即是违法的行政行为，应予确认违法、无效或者予以撤销。对此，相关立法有明确的规定。《行政复议法》第28条规定，“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。”《行政诉讼法》也有相同的规定。第70条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”

　　超越职权指行政机关实施行政行为时超越了法律授予其的权力界限，实施了无权实施的行政行为。超越职权主要表现有：

　　一是行政机关行使了宪法、法律没有授予任何国家机关的权限，或者行使了法律授予其他国家机关的权力；

　　二是下级行政机关实施了属于上级行政机关的行政职权；

　　三是无隶属关系的行政机关超越自己的主管范围，行使了属于其他行政机关权限的职权；

　　四是超越了行政机关行使权力的地域范围；

　　五是超过法定时间行使权力；

　　六是超越了法律、法规规定的数额规定。

　　超越职权是明显的违法行为，是行政机关依法行政首要关注的问题。

　　二、复议决定的理由

　　本案中，被申请人北京市XX区人民政府的决定，源于申请人张某某2013年11月12日的申请。张某某向北京市XX区人民政府提出《请求XX区人民政府告知进行协调、妥善解决四十一条73号院问题的书面意见》（以下简称《书面意见》），要求北京市XX区人民政府“书面告知进行协调、妥善解决某号院问题的最终处理意见”。2015年5月15日，北京市XX区人民政府作出了《北京市XX区人民政府关于对张某某请求协调解决某号院问题书面意见的答复》，其主要内容：XX区某院房屋的登记符合法律、政策的有关规定。

　　本案中审查的对象，即是北京市XX区人民政府的答复。复议机关经审理后决定撤销了被申请人北京市XX区人民政府答复，并责令限期重新答复。

　　复议决定作出的理由是，被申请人北京市XX区人民政府对房屋登记事项无法定职权。复议机关认为，根据《房屋登记办法》第四条规定，房屋登记由房屋所在地的房屋登记机构办理。而房屋登记机构指直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构。对此，被申请人北京市XX区人民政府于2015年5月15日作出《答复》时，房屋登记是市住建委的法定职责。因此，被申请人北京市XX区人民政府作出的《答复》认定XX区某号院房屋的登记符合法律、政策的有关规定无法律依据，属于超越职权的违法行为。

　　三、运用复议决定应注意的问题

　　1.树立职权法定的理念

　　“职权法定”是法治政府的基本要求，权力行使有据是行政权力合法、公正运行的基本前提。在现代社会中，行政机关的创设、存在依据和活动范围，均应当源于法律规定。无法律依据，行政机关不得存在；无法律授权，行政机关不应行使此项权力。这是现代政府的基本要求。因此，要建设法治政府，首要任务是清晰界定行政权力的范围，确定行政机关能够行使何种行政权力。

　　早在2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》就提出“行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。”

　　因此，行政机关作出决定或者采取措施，必须寻找立法授权，无授权不得采取相应的行为。

　　2.梳理权力清单

　　行政权力清单制度旨在全面梳理行政机关所掌握的各项行政权力的性质、依据和权限，以及相关要求，并向公众和社会公布公开。行政权力清单制度第一步也是关键一环，是厘清行政机关的权力。可以说权力清单，是职权法定的具体化，为行政机关行使权力提供了便利，当然也为社会和公众监督创造了条件。权力清单意味着不在清单之上的权力不能行使，即凡未列入清单的权力，行政机关均不得行使。行政权力清单制度有助于推进“行政权力法定”的落实。

　　3.作出前必须在清单中寻找权力及其依据

　　行政机关和公务员在作出决定或者采取措施前，必须仔细和慎重地在权力清单中获得明确的依据。在大多数情况下，清单可以提供直接的答案。但是，由于有时立法规定较为原则或者现实情况较为复杂，行政机关和公务员有时未必能直接获得答案。这时，行政机关和公务员就要回到立法规定本身，深入研究立法的目的和规定的意义，从而确定是否享有职权以及享有何种性质的职权。

　　【相关法律规范】

　　《房屋登记办法》第四条。