行政处罚投诉的合法性审查标准——陈某诉市卫生和计划生育委员会案

　　【裁判要旨】

　　政府行政决定不仅应当符合程序合法性，也应当符合实体合法性。行政机关以决定的属性是信访答复为由进行辩护，不足以影响决定的合法性。

　　【基本案情】

　　申请人：陈某

　　被申请人：市卫生和计划生育委员会

　　陈某的父亲曾在中国医学科学院肿瘤医院就诊，离院后死亡。为此，陈某向原朝阳区卫生局申请进行医疗事故技术鉴定，原朝阳区卫生局向朝阳区医学会移交了医疗事故技术鉴定申请。2009年5月13日，朝阳区医学会作出京朝医鉴字〔2009〕24号《医疗事故技术鉴定书》，认定该病例不构成医疗事故。2017年3月14日，陈某（申请人）邮寄提交的《申诉书》，反映其父于2008年9月9日-2008年9月16日期间在中国医学科学院肿瘤医院受到不负责任的治疗导致最后因出血性休克死亡的相关情况，要求被申请人依法对该医院作出处罚。2017年4月5日，被申请人向申请人作出《答复意见书》，告知申请人关于其与中国医学科学院肿瘤医院的医疗纠纷等事宜，建议其继续与医院进行沟通协商，或向市医疗纠纷人民调解委员会申请调解，或者直接向法院起诉，通过司法途径解决；关于申请对该院进行行政处罚的诉求，建议申请人向该院所在的朝阳区卫生计生委申请医疗事故技术鉴定，如鉴定结论认为医院存在过错，被申请人将依法对医院进行查处。

　　申请人认为，被申请人作出的编号201713025《答复意见书》（以下简称《答复意见书》）是信访答复，形式上不正确；申请人要求对医院进行行政处罚是因为医院违反了基本职业规范和职业道德、违反了基本医疗行为规范，无需进行司法鉴定。被申请人称：被申请人作出的《答复意见书》程序合法，内容适当，请求行政复议机关予以维持。

　　复议结果：复议机关认为，《医疗机构管理条例》第五条第二款规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。第四十条规定，县级以上人民政府卫生行政部门行使下列监督管理职权：……（四）对违反本条例的行为给予处罚。根据上述规定，被申请人具有针对申请人的申诉作出调查处理的法定职权。本案中，申请人向被申请人申诉之前已做过医疗事故技术鉴定，但被申请人仍在《答复意见书》中告知申请人向医院所在的朝阳区卫生计生委申请医疗事故技术鉴定，属于认定事实不清，故虽然被申请人针对申请人的履责申请作出了《答复意见书》，但由于该《答复意见书》认定事实有误，导致被申请人未能正确履行法定职责，其行为应当被确认为违法。

　　【专家评析】

　　一、争议焦点

　　本案争议的焦点是，北京市卫生和计划生育委员会对申请人要求处罚相关医疗机构的举报答复是否合法。本案的案情比较简单，案件事实也没有争议，但是本案所涉及的问题却是行政机关在处理行政处罚投诉、尤其是医疗事故行政处罚投诉中经常发生的。因此，本案的处理有一定的代表性。

　　二、确立裁判要旨的理由

　　认定被申请人做出的答复意见书是否合法，需要从程序和实体方面进行审查。而认定答复的程序与实体合法性，则需要首先认定该答复的基本属性。从案件的处理来看，申请人、被申请人和复议机关对答复的属性认识不一。申请人将该答复视为其投诉医疗机构的处理结果；被申请人将之视为信访答复；复议机关将之视为《医疗机构管理条例》下行政机关监督管理权、包括行政处罚的行政决定。

　　本案复议机关虽然没有明确申请人投诉的基本属性，但就其所援引的《医疗机构管理条例》相关规定来看，申请人的投诉应属于因医疗纠纷引发的行政处罚投诉。与《医疗机构管理条例》相对应的，国务院2002《医疗事故处理条例》也明确规定，发生医疗事故争议，当事人有权申请卫生行政部门处理，卫生行政部门应当依法对医疗机构进行监督并有权作出行政处罚和行政处分决定。从本案已知事实来看，申请人向被申请人提出处理申请时，已经超过了《医疗事故处理条例》规定的时效。卫生行政部门可以根据条例告知申请人，也可以重新组织调查。但被申请人的答复既未告知申请人调查结果，也未告知申请人请医疗事故争议处理申请已经超过时效，而是建议申请人进行医疗鉴定，由此该决定存在程序上和实体上的瑕疵。

　　综上所述，被申请人北京市卫生和计划生育委员会的答复不但存在事实认定不清的问题，程序上也存在瑕疵。行政复议机关认定该答复违法是正当合理的。

　　三、运用裁判要旨应当注意的问题

　　被申请人认为，如果将申请人的投诉视为一般的信访投诉，被申请人的答复就可以被认定是合法的。这一观点不符合《信访条例》的规定。根据条例第32条和第33条，被申请人作为卫生行政主管机关，在接到信访投诉时，应当在查明事实的基础上，作出信访决定。但被申请人在收到申请人的投诉后，并没有举行听证或通过其他途径进行事实调查，而是直接作出了建议医疗事故技术鉴定的决定。因此，即使以信访投诉论，被申请人的答复也不符合信访条例。

　　【相关法律规范】

　　《医疗事故处理条例》第5条，《信访条例》第33条