市政府法制办《北京市实施〈居住证暂行条例〉办法》相关解读

一、立法背景情况

以居住证为载体建立非户籍人员享受居住地公共服务和便利的保障机制以及积分落户制度，是国家户籍制度改革工作的重要内容。2015年10月21日，国务院常务会议审议通过了《居住证暂行条例》（以下简称《条例》），并于2016年1月1日正式施行。《条例》第二十二条明确要求：“设区的市级以上地方人民政府应当结合本行政区域经济社会发展需要及落户条件等因素，根据本条例制定实施办法。”为贯彻落实《条例》要求，在本市范围内建立和实施居住证及其配套的各项制度，市政府决定制定我市的实施办法。

二、立法工作情况

《条例》向社会正式公布后，市政府即召开专题会议研究我市贯彻实施《条例》立法的相关工作。2015年12月4日，市公安局将草案送审稿正式报送市政府审查。进入立法审查环节后，市政府法制办按照程序向各区政府和市政府有关部门书面征求了意见；在首都之窗网站向社会公开征求意见，社会公众对此次立法反映热烈，共收到意见1935条。在随后的意见研究过程中，对网上意见中关于修改居住登记作为居住证申领必备前置条件，适当降低证件申领条件、简化证件办理程序，做好本市已有的工作居住证与即将实施的居住证制度的有效衔接等建议进行了认真研究与采纳，对征求意见稿的有关内容进行了修改完善。组织召开市政府立法专家工作组会议，对草案进行法律审核。此外，按照立法协商工作要求，专门听取了市政协立法协商反馈。在认真研究各方面意见的基础上，市政府法制办对草案送审稿进行了修改完善，形成了《北京市实施〈居住证暂行条例〉办法(草案)》。2016年4月26日第114次市政府常务会议和2016年5月4日市委第212次常委会议审议通过了《北京市实施〈居住证暂行条例〉办法》(以下简称《实施办法》)。2016年5月17日，《实施办法》正式公布，并于2016年10月1日正式实施。从发布形式上看，我市《实施办法》属于市政府规章，效力层级较高，也体现出我市对《条例》贯彻实施工作的高度重视。

三、立法思路

根据《条例》，结合北京城市发展的实际，此次立法主要坚持以下思路：

一是坚持法制统一，明确居住证作为赋权证明的基本性质和功能。《条例》是我市立法的直接依据，制定《实施办法》首要任务就是贯彻落实《条例》要求，因此必须坚持《条例》确定的基本制度设计。根据《条例》规定：居住证是持证人在居住地居住、作为常住人口享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的证明。据此，居住证制度的基本性质和功能在于赋权证明。《实施办法》坚持赋权证明这一居住证的基本功能，全面规定了持证人在京享受的各项公共服务和办事便利。

二是从本市实际出发，本着严谨、细致、可执行的原则，细化居住证申领条件，并对公共服务和便利作出衔接性规定。一方面，在《条例》框架内，细化我市的稳定就业、稳定住所、连续就读条件。《条例》规定，公民离开常住户口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，可以申领居住证，但对何为稳定就业、稳定住所、连续就读未作出明确，我市贯彻实施需要对上述条件进行细化，以增强可操作性。另一方面，对公共服务和便利与《条例》有关内容仅作衔接性规定。这种技术处理主要是考虑到“赋权”受城市综合承载能力和经济社会发展的影响而变化，留给配套文件具体规定服务和便利的种类和范围有利于增强立法的稳定性和政策的灵活性，既能保障非户籍人口享受公共服务和便利不断提高，又能保障政府更加积极稳妥地提供公共服务和便利。

三是本着便民、效率、服务的原则，细化居住证从申领到制发的全流程。赋权是居住证的基本功能，服务是居住证的主要特色，与之相关的一切政府管理活动都应当体现便民、服务的基本理念，其中，居住证的申领程序最能体现这一要求。《条例》对证件申领的规定较为原则。为增强《条例》的可操作性，《实施办法》坚持便民、高效、服务的原则，对证件的申请、受理、审核、制作、发放等环节进行了全面规范。

四、《实施办法》的主要内容

《实施办法》从贯彻实施《条例》的基本需求出发，结合我市实际，在《条例》授权和地方政府规章立法权限内对相关制度作出规定，主要包括以下六个方面内容：

（一）适用范围

外地户籍来京人员在本市行政区域内办理《北京市居住证》、享受规定的基本公共服务和便利，适用本办法。（第2条）

（二）对暂住登记作出衔接性规定

暂住证制度是全面采集非户籍人口信息的基本制度，由于公安部在先废止了暂住证制度，给实践中证明“来京居住半年以上”的居住证申领条件造成了现实困难。为此，公安部又在2015年12月31日发布的《关于认真做好〈居住证暂行条例〉贯彻实施工作的通知》（公通字〔2015〕38号）中明确要求非户籍人口应当先行办理暂住登记满半年后，符合其他申领条件的，可申领居住证。目前《实施办法》采取了一种与公安部新近要求相衔接的写法：“来京人员应当按照国务院公安部门的规定……申报暂住登记”（第6条），以保障居住证制度的平稳实施。

（三）细化居住证申领条件

稳定就业，是指未来可能在本市就业6个月以上；稳定住所，是指拥有未来可以在本市居住6个月以上的住所；连续就读，是指在本市中、小学取得学籍的就读以及在本市中等职业学校、普通高等学校和具有研究生培养资格的科研机构取得学籍并接受全日制学历教育的就读。（第7条）

（四）完善居住证申领、审核程序

针对居住证申领材料审核涉及来京人员住所、就业、就学等多种信息，有必要建立各部门之间的联合审核机制，但为了简化工作流程、提高服务效率、方便申请人，《实施办法》规定了由公安机关统一受理申请材料，再由公安机关会同人力社保、工商、住建、国土资源、教育等部门根据各自职责分别对申请人提交的材料进行审核，最后由公安机关统一对申领人告知办理结果。（第11条）

（五）居住证持有人享有的基本公共服务和便利

《实施办法》对来京人员享受的基本公共服务和便利与《条例》作出了衔接性规定（包括三项权利、六项服务和七项便利），即《北京市居住证》持有人在京依法享受劳动就业，参加社会保险，缴存、提取、使用住房公积金的权利。市、区政府及其有关部门应当按照规定为《北京市居住证》持有人提供《条例》第十二条和第十三条规定的基本公共服务和便利，并积极创造条件，逐步扩大提供公共服务和便利的范围，提高服务标准，定期向社会公布《北京市居住证》持有人享受的公共服务和便利的范围。（第17条）

（六）原则规定居住证积分落户制度

积分落户制度只是居住证“赋权保障”基本功能的一个衍生，并非是解决落户城市的唯一渠道，而且基于本市超大型城市的特性，最终通过积分落户的非户籍人口是少数，但立法过程中社会更为关注积分落户制度。考虑到本市建立积分落户制度较为复杂，以配套文件的形式另行制定为宜，《实施办法》对此作出原则规定，即本市按照国家要求根据城市综合承载能力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，建立积分落户制度（第18条）。《实施办法》制定的同时，由市发改委牵头组织有关部门，根据《条例》和《实施办法》的要求研究制定了《北京市积分落户管理办法（试行）》，专门就我市积分落户的有关政策作出规定。