债权人申请行政复议的主体资格的认定——某组装公司申请行政复议案

　　【案例要旨】

　　债权人以行政机关对债务人作出的行政行为损害债权实现为由申请行政复议的，行政复议机关在审查判断该债权人是否具有申请行政复议的主体资格时，应当考虑债权人所主张的债权是否受到法律特别保护等相关因素，并可参考司法解释就债权人提起行政诉讼的原告资格所作的相关规定。

　　【基本案情】

　　某组装公司不服北京市规划和自然资源委员会某分局（以下简称某规自分局）作出的京（2019）x不动产权第xxx号登记事项（以下简称涉案登记事项），向北京市人民政府（以下简称市政府）申请行政复议，请求撤销涉案登记事项，并将登记在刘某名下的涉案房屋重新登记到童某的名下。市政府经审理，查明如下事实：

　　2016年5月20日，在北京市某区人民法院（以下简称某区法院）的主持下，某组装公司与某设计公司达成调解协议，约定某设计公司所欠的262.9万元工程款分批给付某组装公司，某设计公司之法定代表人童某于2016年7月20日前将其名下的涉案房屋和另一处房屋抵押给某组装公司，并办理相应的抵押登记手续。至某组装公司提出行政复议申请之日，某组装公司与童某未按照调解协议的约定对上述两处房产办理相应的抵押登记手续。

　　2019年9月12日，某区人民法院作出执行裁定，因某设计公司已无财产可供执行，决定终结本次执行程序。2019年11月18日，某区法院作出执行裁定，追加童某为被执行人。童某不服，提起诉讼。2019年12月19日，某区法院作出民事判决，驳回了童某的诉讼请求。

　　2019年11月11日，童某、刘某向某规自分局提出不动产转移登记申请，请求将其名下的涉案房屋转移至刘某名下，申请登记原因为夫妻间房屋转移，并同时提交了房屋所有权证、北京市房屋登记表、夫妻间房屋转移登记协议、结婚证等材料。某规自分局对童某、刘某进行了询问，并对相关材料进行审核后，于2019年11月12日作出涉案登记事项，将涉案房屋登记在刘某名下。

　　【处理情况】

　　市政府认为：《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八第（二）、（四）项的规定，行政复议申请人应当与具体行政行为有利害关系，且行政复议申请应当在法定申请期限内提出。本案中，依据某组装公司在行政复议申请书中的陈述和提供的证据材料，某组装公司与涉案房产并不存在实质上的法律关系，某规自分局根据童某、刘某提交的申请作出涉案登记事项，属于依职权办理不动产转移登记的行为，故某组装公司与涉案不动产转移登记行为之间不存在法律上的利害关系。且某组装公司于2020年1月就已知道涉案不动产转移登记行为，其行政复议申请已超过《中华人民共和国行政复议法》规定的申请期限。故此，某组装公司此次的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）、（四）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回某组装公司的行政复议申请。

　　【专家评析】

　　本案的争议焦点在于，债权人认为行政机关对债务人作出的行政行为损害其债权实现的，是否具有针对该行政行为申请行政复议的主体资格？对此，《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》等法律法规并未作出明确规定。不过，对于债权人是否具有提起行政诉讼的主体资格问题，相关司法解释作出了明确规定，司法实践中也存在不少典型案例。与行政诉讼制度相同，我国行政复议法律制度也要求申请人与其申请复议所针对的行政行为具有利害关系。基于此，行政复议机关对债权人是否具有申请行政复议主体资格的判断，可以借鉴人民法院对债权人是否具有原告资格的认定标准。

　　第一，普通债权人通常不具有申请行政复议或提起行政诉讼的主体资格。不同于物权，债权是一种相对权，债权人通常只能对债务人提出权利主张，债权的实现也通常依赖债务人履行义务。行政机关对债务人作出行政行为的，债务人的权利义务会受到影响，但并不导致债权人的债权灭失，该行政行为也未给债权人设定权利义务，因此债权人与行政机关之间并未因此建立行政法律关系，债权人不具有提起行政诉讼或申请行政复议的主体资格。2012年，最高人民法院将黄陆军等人不服金华市工商行政管理局工商登记行政复议案作为公报案例发布。该案虽不属于十分典型的涉及债权人行政复议申请资格的案件，但人民法院对行政复议申请资格的认定标准和分析框架具有指导意义。该案中，人民法院认定黄陆军等人对工商核准登记行为不具有利害关系，理由在于：其一，登记机关系按照公司法、企业登记相关法律、法规的规定审查公司设立(变更)是否符合法定条件；其二，登记机关无法预见公司成立后作为市场主体，在与黄陆军等人发生买卖、租赁民事合同后的侵权行为或侵权可能性；其三，登记机关没有对涉诉公司作为市场主体的民事侵权行为进行审查的法定义务；其四，黄陆军等人主张的权益损害原因并不是涉诉公司工商登记行政行为，而是涉诉公司不履行合同或其他民事侵权行为；其五，撤销涉诉公司的工商核准登记，不能使黄陆军等人的权益损害得到恢复。基于以上理由，该案中人民法院认定黄陆军等人所主张的权益损害与涉诉公司工商登记的具体行政行为不存在因果关系，黄陆军等人与涉诉公司工商登记具体行政行为没有利害关系，故黄陆军等人不具有申请复议的主体资格。该案确立了如下裁判要旨：买卖、租赁民事合同一方当事人，与合同相对方因公司设立、股权和名称改变而进行的相应工商登记一般没有法律上的利害关系，其以合同相对方存在民事侵权行为为由申请行政复议的，行政复议机关可以不予受理。

　　第二，对于行政机关对债务人作出的行政行为，债权人并非一概不具有申请行政复议或提起行政诉讼的主体资格，行政复议机关或人民法院需根据案件事实并依据相关法律规范进行具体分析。在行政诉讼中，人民法院通常要对原告所主张的债权进行必要审查，包括债权是否为合法债权，行政行为作出时债权是否已经形成或必将形成、是否已经确定或达到可确定程度、是否已到期或即将到期，以及行政行为作出时债务人的资产是否已确定或相对确定，据此判断债权的实现是否受到影响。同时，人民法院要审查原告所主张的债权是否具有不同于一般债权而应予特别保护的情形。对此，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《行诉解释》）第十三条明确规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”换言之，与一般债权不同，行政机关作出行政行为时依法应当保护或者考虑的债权可以构成债权人取得原告资格的权益基础。

　　第三，至于哪些情形下债权人具有申请行政复议或提起行政诉讼的主体资格，仍有待实践探索与积累。《行诉解释》第十三条确立了债权人具有原告资格的一般标准，即“行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑”，但在具体案件中，对于申请人或原告所主张的债权是否“依法应予保护或者应予考虑”，往往并不是一目了然的。这既需要行政复议机关或者人民法院全面查清相关事实，也需要行政复议机关或者人民法院准确理解和适用相关法律规范，尤其是行政机关作出行政行为时应当适用的法律规范，以确定相关法律规范是否要求行政机关保护或考虑债权人的权益。对于司法实践中常见的债权人主张其债权因房屋登记行为而受到侵害的情形，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（法释〔2010〕15号）作出了明确规定。该司法解释第四条规定：“房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：（一）以房屋为标的物的债权已办理预告登记的；（二）债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的；（三）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的；（四）房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。”该司法解释虽仅适用于房屋登记案件，但对人民法院审理其他类型案件及行政复议机关办理复议案件亦具有参考价值。在洪雪英等4人诉浙江省慈溪市人民政府土地行政登记案中，人民法院应债权人要求查封债务人的房屋后，行政机关对该房屋占用范围内的土地使用权进行变更登记。人民法院认为，行政机关的土地使用权变更登记行为导致土地使用权与房屋所有权分离，既减少了债务人可供执行的财产价值，又使房屋所有权存在瑕疵，对债权人的债权利益产生了实际影响，债权人具有原告主体资格。

　　【相关法律规范】

　　1.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项。

　　2.《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十三条。

　　3.《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条。