个别业主通常不具有对涉及业主共有利益的行政行为申请行政复议的主体资格——王某等人申请行政复议案

　　【案例要旨】

　　业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义申请行政复议。个别业主通常不具有申请行政复议的主体资格，但其专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的，可参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十八条第二款的规定，认可其具有申请行政复议的主体资格。

　　【基本案情】

　　北京市海淀区人民政府某街道办事处（以下简称某街道办）于2019年8月28日作出《关于同意成立某小区业主大会的公告》（以下简称《公告》），主要内容为：某小区部分业主于2019年7月1日向某街道办递交了成立业主大会的申请，经审核，业主申请符合该物业管理区域内5％人数的条件，同意成立某小区业主大会，并依法指定戈某任该小区首次业主大会会议筹备组组长。

　　王某等6人不服某街道办作出的《公告》，分别于2019年9月9日、2019年9月10日向北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）提出行政复议申请。因王某等6人申请复议所针对的具体行政行为均系某街道办作出的《公告》，海淀区政府认为该3案复议标的相同，决定合并审理。

　　【处理情况】

　　针对王某等6人提出的行政复议申请，海淀区政府作出《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称《复议决定书》）认为：行政复议申请应符合法律规定的受理条件。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，申请人与具体行政行为有利害关系的，应当予以受理。本案中，申请人所要求撤销的《公告》属于行政机关作出的涉及业主共同利益的行政行为，而申请人作为居住在某小区的住户或者业主，其个人与该行政行为不具有法律上的利害关系，申请人的行政复议申请不符合上述规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。

　　【专家评析】

　　本案的争议焦点问题在于：对于行政机关作出的涉及小区业主共有利益的行政行为，谁有资格提出行政复议申请？长期以来，行政审判司法实践中也存在类似问题，即谁有资格针对行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为提起行政诉讼。就此问题：

　　第一，对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，业主委员会可以自己的名义提出行政复议申请或提起行政诉讼。根据《中华人民共和国物权法》《物业管理条例》等法律法规的规定，物业管理区域内全体业主组成业主大会，业主大会代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益；业主委员会执行业主大会的决定事项，履行相应职责。换言之，业主委员会具有对外代表全体业主、对内具体实施物业管理相关行为的职能。基于此，对于行政机关作出的涉及小区业主共有利益的行政行为，赋予业主委员会代表全体业主申请行政复议或提起行政诉讼的主体资格，既有利于充分维护业主的合法权益，又有利于降低救济成本。就此问题，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《行诉解释》）第十八条第一款明确规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。尽管《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》未就业主委员会的行政复议申请资格问题作出明确规定，但基于法理，应当认可业主委员会对行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为申请行政复议的主体资格。

　　第二，对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，个别业主通常不具有申请行政复议或提起行政诉讼的主体资格。对于行政诉讼而言，除检察机关在符合法定情形时可代表公共利益提起诉讼外，有权提起诉讼的原告应当是行政行为的相对人或者其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。行政机关作出的行政行为涉及业主共有利益的，尽管也往往最终影响到每一个业主的利益，但这种影响是分散的，某一特定业主通常不会受到比其他业主更加不利的影响。换言之，某一特定业主往往并不具有更加特别的利害关系。同时，从《中华人民共和国物权法》《物业管理条例》等法律法规的规定看，涉及业主共有利益的事项应由业主共同决定，个别业主并无决定权。鉴于此，不认可个别业主针对该类行政行为提起行政诉讼的原告资格，具有合理性。当然，业主共同决定并不要求全体业主意见完全一致，根据法律法规的规定，专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主的一致意见一般可决定涉及业主共有利益的事项，特定事项则需要三分之二多数同意。基于此，《行诉解释》第十八条第二款规定，业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。需要注意的是，不同于《中华人民共和国物权法》《物业管理条例》等法律法规确立的“双过半”规则，《行诉解释》所确立的是“单过半”规则，更有利于保障诉权。与行政诉讼制度相同，我国行政复议法律制度也要求申请人与其申请复议所针对的行政行为具有利害关系，对行政复议中“利害关系”的认定可以借鉴行政诉讼中的认定标准。对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，如果业主委员会不申请行政复议，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以申请行政复议，而个别的业主通常并不具有申请行政复议的主体资格。

　　第三，个别业主如果符合“单过半”条件，或其利益受到不同于其他业主的特别影响，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。需要说明的是，这里所称的“个别业主”是指不足以代表全体业主的一个或多个业主，而不仅指一个业主。还需指出的是，如果同一物业管理区域的业主数量很少，甚至只有一个业主，则个别业主就可能符合前述“单过半”的条件，相应地就可能具有申请复议或提起诉讼的主体资格。此外，确立前述规则的前提是申请复议或提起诉讼针对的行政行为涉及业主共有利益。如果行政主体针对特定业主作出影响其权利义务的行政行为，则特定业主具有依法申请复议或提起诉讼的主体资格。

　　【相关法律规范】

　　1.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项。

　　2.《中华人民共和国物权法》第七十六条。

　　3.《物业管理条例》第十二条。

　　4. 《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十八条第一款