与行政行为具有行政法律上的利害关系是受理行政复议申请的必要条件——某商贸有限公司不服某市某区市场监督管理局作出的行政处罚决定申请行政复议案

　　【裁判要旨】

　　申请行政复议是《行政复议法》及其实施条例赋予公民、法人及其他组织的一项权利，任何机关不得剥夺。行政复议机关收到行政复议申请后，应当首先对申请人的主体资格进行审查，对与行政行为不具有行政法律上利害关系的行政复议申请人，应当决定不予受理或者受理后驳回其行政复议申请。

　　同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，行政复议机关可以通知其作为第三人参加行政复议，其也可以向行政复议机关提出申请，经行政复议机关同意，作为第三人参加行政复议。

　　【基本案情】

　　申请人：某商贸有限公司

　　被申请人：某市某区市场监督管理局

　　第三人：某综合超市股份有限公司

　　第三人：某食品有限公司

　　被申请人接到举报，第三人某综合超市股份有限公司（以下简称“某超市”） 销售的“晓芹”海参已超过保质期。被申请人经立案、现场检查、询问、调取证据等程序，认定某超市2019年6月7日9时53分37秒销售货值金额为5990元的“晓芹”海参已超过保质期，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（十）项的规定。另外还认定，某超市未建立食品进货查验记录制度，违反了《食品安全法》第五十三条第二款的规定。2019年8月29日，根据《食品安全法》第一百二十四条第一款第（五）项和第一百二十六条第一款第（三）项规定，被申请人作出390701号处罚决定书，对某超市作出警告、没收违法所得5990元及罚款70000元的行政处罚。申请人认为被申请人作出上述行政处罚决定，未通知利害关系第三方，行政处罚程序上存在瑕疵，向某市市场监督管理局申请行政复议，请求撤销该处罚决定。

　　【复议决定】

　　经审查，某市市场监督管理局认为，390701号处罚决定书的相对人是某超市，针对的是某超市经营超过保质期的食品以及未建立食品进货查验记录制度的违法行为。申请人作为涉案产品的供货商，与390701号处罚决定书没有行政法律上的利害关系，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的申请人应当与具体行政行为有利害关系的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回了申请人的行政复议申请。

　　【专家评析】

　　一、确立裁判要旨的主要理由

　　1.申请行政复议是《行政复议法》及其实施条例赋予公民、法人或者其他组织的权利。《行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。”可以看出，公民、法人或者其他组织只要主观上认为自己的合法权益受到了具体行政行为的侵害，就可以申请行政复议，任何单位和个人不能干预和剥夺这项权利。《行政复议法》还规定，有权申请复议的公民死亡的，其近亲属可以申请复议；有权申请复议的公民为无民事行为能力或限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请复议；有权申请复议的法人或其他组织终止的，承受其权利的法人或其他组织可以申请复议。之所以作出这样的规定，是为了更好保护公民、法人或者其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，实现《行政复议法》的立法目的。

　　本案中，被申请人对某超市作出390701号行政处罚决定书后，申请人作为某超市的供货商，主观上认为该行政处罚侵害了其合法权益，有权向行政复议机关申请行政复议。

　　2.申请人具有法定主体资格才可以启动行政复议程序。公民、法人或者其他组织虽然有权申请行政复议，但只有符合法定条件的申请人才可以启动行政复议，有关的具体行政行为才能纳入行政复议机关的监督程序。《行政复议法实施条例》第二十八条以列举的方式规定了行政复议申请的受理条件，其中第（二）项要求申请人与具体行政行为必须有利害关系。从这个意义上说，申请人一般应当是行政管理相对人。

　　3.利害关系是行政法律上的直接利害关系。只有行政机关行使行政权力影响了当事人的权利义务，才构成行政法律上的利害关系。这种利害关系是直接的利害关系，如果申请人主张的侵害和影响是由具体行政行为间接造成的，其与具体行政行为也不构成行政法律上的利害关系。申请人与具体行政行为的利害关系，还应当存在法律应当保护的合法权益，没有合法权益的实际损害，也不构成与具体行政行为的利害关系。

　　本案中，被申请人根据举报，经立案调查等程序，认定某超市有两项违法行为：一是销售超过保质期食品，违反了《食品安全法》第三十四条第（十）项的规定。二是未如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证，违反了《食品安全法》第五十三条第二款的规定。被申请人根据《食品安全法》第一百二十四条第一款第（五）项和第一百二十六条第一款第（三）项对某超市作出了警告、没收违法所得5990元及罚款70000元的行政处罚决定。该行政行为指向明确具体，直接影响的是某超市，与申请人没有行政法律上的利害关系。申请人称其与某超市签订有相关协议，如果因此其权益受到影响，是他们之间的民事关系引起，应当按双方签订的协议作出处理。因此，申请人就被申请人作出的390701号行政处罚决定书申请行政复议，不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的主体资格要求，行政复议机关根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定驳回其行政复议申请，是正确的。

　　另外，申请人称被申请人对某超市作出行政处罚程序中存在瑕疵，未通知利害关系第三方。《行政处罚法》对作出行政处罚决定规定了三种程序：简易程序、一般程序、听证程序。这三种程序里，都没有规定行政机关作出行政处罚决定应当通知利害相关方。《食品安全法》第一百一十三条规定食品安全监督管理部门应当建立食品生产经营者食品安全信用档案，记录许可颁发、日常监督检查结果、违法行为查处等情况，依法向社会公布并实时更新;对有不良信用记录的食品生产经营者增加监督检查频次，对违法行为情节严重的食品生产经营者，可以通报投资主管部门、证券监督管理机构和有关的金融机构。没有规定作出行政处罚前应当通知利害相关方。因此被申请人对某超市作出行政处罚，没有通知申请人不属于程序瑕疵。

　　4.行政复议案件的第三人。《行政复议法》第十条第三款规定，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。《行政复议法实施条例》第九条第二款规定，行政复议期间，申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议。据此，行政复议第三人，是指与行政复议的具体行政行为有利害关系，为维护自己的合法权益，参加行政复议的公民、法人或者其他组织。

　　行政复议第三人参加行政复议，一是必须同申请行政复议的具体行政行为有利害关系；二是可以主动申请，须经复议机关同意，复议机关认为其不具有第三人的资格，可以不同意其参加；三是行政复议机关认为必要，可以通知其参加行政复议；四是第三人参与到复议，是在复议申请已经受理，复议活动尚未终结期间，如果行政复议还未开始或者已经终结，就不会再第三人的问题。五是复议机关通知第三人参加行政复议第三人不参加，或者没有提交意见的，不影响行政复议案件的审理。

　　本案中，某超市、某食品有限公司作为第三人，不知道是申请参加还是复议机关通知其参加的行政复议。笔者认为，某超市作为第三人是必要和正确的，因为行政复议的行政行为是某超市作出的390701号行政处罚决定书，复议结果与某超市存在行政法律上的利害关系。而某食品有限公司作为第三人就没有必要，因为该处罚决定与其没有利害关系。

　　三、应用裁判要旨应当注意的问题

　　行政复议受理问题是一个难以把握的问题。一是受案范围。《行政复议法》第六条用列举的方式作了规定，但在实际工作中，哪些属于受理范围哪些不是难以判断。二是申请行政复议是否超期。一些申请人通过信息公开等方式，影响复议机关对期限的判断。三是主体资格问题。这个问题也是最难的，涉及直接利害关系、间接利害关系、相关民事关系等等。为了正确实施《行政复议法》，更好发挥其保护当事人合法权益的作用，行政复议机构在受理行政复议案件程序中，应当按照先判断是不是受案范围，再审查申请人是否具备主体资格，最后审查是不是超过申请期限。申请人的主体资格、申请期限都需要申请人提供证据。因为从收到行政复议申请到决定是否受理只有五个工作日，有些复杂案件往往难以决定是否应当受理。具体工作中可以先受理，然后再通过被申请人答复等进一步判断申请人是否具备主体资格、是否超期等，对不符合受理条件的予以驳回。

　　本案中，申请人不具有主体资格是较容易判断的，复议机关可以在收到行政复议申请之日起五日内径行作出不予受理决定。为稳妥起见，复议机关采取了受理后驳回了申请人的行政复议申请的做法，亦无不妥。

　　【相关法律规范】

　　1.《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条、第十条、第十七条。

　　2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条、第二十八条、第四十八条。

　　3.《中华人民共和国行政处罚法》。

　　4.《中华人民共和国食品安全法》。