新行政复议法问答（十二）：对行政复议决定不服，还可以再次申请复议吗？

　　新修订的《中华人民共和国行政复议法》2024年1月1日起实施，北京市司法局组织编写了“新行政复议法系列问答”，在“京司观澜”连续登载，通过以案释法的形式将新行政复议法带入千家万户，今天来看第十二期——对行政复议决定不服，还可以再次申请复议吗？

　　基本案情

　　王某因实施小额盗窃行为，被某区公安机关处以行政拘留五日的治安管理处罚。王某对该处罚决定不服，向该区人民政府申请行政复议。经受理并审理，该区人民政府作出了维持治安管理处罚的行政复议决定。王某看到宣传新修订的《中华人民共和国行政复议法》的短视频，了解到行政复议制度是上级政府监督下级政府的监督机制，认为市人民政府应当监督区人民政府的行政复议决定。于是，王某向市人民政府提出行政复议申请，请求撤销某区公安机关的治安管理处罚决定和该区人民政府的行政复议决定。

　　复议说法

　　《中华人民共和国行政复议法》第10条规定：

　　公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第45条规定：

　　公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。

　　同时，《中华人民共和国行政复议法》第30条第1款第（七）项也作出规定：“行政复议机关未受理过该申请人就同一行政行为提出的行政复议申请，并且人民法院未受理过该申请人就同一行政行为提起的行政诉讼”，是行政复议申请可以被受理的必要条件。根据上述规定，我国的行政复议制度实行一级复议制，这与行政诉讼的两审终审制有所不同。

　　所谓一级复议制，是指原行政行为经过复议机关实质审理并作出具有实体权利义务内容的复议决定后，申请人不得再次向任何复议机关申请行政复议。之所以采取一级复议制，是由于行政复议被定位为行政机关内部的特殊监督、救济机制，其权力底色仍然是行政权。出于迅速解决行政争议、稳定法律关系的效率性追求，以及对“司法最终原则”的尊重，行政复议不必设置过于复杂的审级制度，否则将失掉自身便捷高效、便民利民的制度优势。

　　从司法实践来看，法院裁判文书中不乏对于一级复议制的机理阐释。最高人民法院在杨吉全与山东省人民政府行政复议纠纷再审案中（〔2016〕最高法行申2976号《行政裁定书》）中指出，“……再审申请人的问题在于，他在提起行政诉讼之前，针对同一事由连续申请了三级行政复议——先是就青岛市市南区司法局所作答复意见向青岛市司法局申请复议；然后就青岛市司法局所作行政复议决定向青岛市人民政府申请复议；再就青岛市人民政府所作行政复议决定向本案再审被申请人山东省人民政府申请复议。这种主张权利的方式显然违反了国家对于行政复议和行政诉讼衔接的制度安排”,“法律并没有规定对行政复议决定不服还可以向其上一级行政机关再次申请行政复议。由此可知，我国实行的是一级复议制度。对于明显违反、甚至是一再违反一级复议制度的申请，行政复议机关可以在口头释明之后不作任何处理；申请人对此不服提起行政诉讼的，人民法院可以不予立案，或者在立案之后裁定驳回起诉”,“对于此类明显违背行政复议制度、明显具有任性恣意色彩的反复申请，即使行政复议机关予以拒绝，也不应因形式上的‘不作为’而将其拖进一个没有意义的诉讼游戏当中”。

　　作为一级复议制的例外，以下两种情形需要引起注意：

　　一是国务院作最终裁决的情形。行政复议法第26条规定：“对省、自治区、直辖市人民政府依照本法第二十四条第二款的规定、国务院部门依照本法第二十五条第一项的规定作出的行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”根据该条规定，对于实施行政复议自我管辖的省级人民政府、中央行政机关作出的行政复议决定不服的，由申请人选择是提起行政诉讼还是申请国务院裁决，且这两种方式只能二选一。申请国务院裁决时，国务院按照行政复议程序作出最终裁决，此处的终裁活动事实上相当于行政复议的二审。

　　二是行政复议法定监督的情形。行政复议法第35条规定：“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理、驳回申请或者受理后超过行政复议期限不作答复的，申请人有权向上级行政机关反映，上级行政机关应当责令其纠正；必要时，上级行政复议机关可以直接受理。”第40条规定：“行政复议期间，行政复议机关无正当理由中止行政复议的，上级行政机关应当责令其恢复审理。”第77条第2款规定：“被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定书、调解书、意见书的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行，并可以约谈被申请人的有关负责人或者予以通报批评。”根据上述规定，对于行政复议机关不依法受理、审理案件以及受理后不在法定期限内作出具有实质内容的复议决定的，申请人可以寻求上级行政机关的监督支持，对于被申请人不依法履行复议文书的，可以寻求文书制作机关或者有关上级行政机关的监督支持。上述法定监督情形中，如果属于行政复议机关已经作出不予受理决定、驳回行政复议申请决定的情况，则有关上级机关对申请人所提行政复议法定监督申请的审查和作出的责令纠正决定、直接受理决定，也可以视作突破一级复议制的行政复议再次处理。

　　另外，需要探讨的是，在行政复议程序之外，上级行政复议机关能否、应否以内部监督的形式纠正下级行政复议机关不适当的行政复议决定，以及上级行政复议机关能否、应否责令下级行政复议机关自行纠正？我国《宪法》第108条规定：“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第73条第（三）项规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；……”理论上来说，行政复议决定属于上述法条中所称的决定。根据行政复议“有错必纠”的原则（行政复议法第3条第2款），上级行政复议机关通过主动抽查检查、接受重大行政复议决定备案，以及接收群众信访诉求、监督申请等方式，发现下级行政复议机关所作复议决定不适当时，应当通过行政系统内部层级监督的方式予以改变、撤销或者责令其自行纠错。

　　但是，由于该种层级监督的目的、效果是为了“保障法律法规的正确实施”而非救济申请人权利，并且，目前的法律法规规章也没有对社会公众申请行政机关内部层级监督设置法定的启动条件、办理程序和时限要求，申请人对行政复议工作不满而提出的监督申请（上文论及的行政复议法定监督情形除外）并不构成行政行为法意义上的强制性启动申请，接收申请的行政复议机关也不具有行政行为法意义上必须予以处理、答复的法定职责，行政复议机关的处理情况也当然地不属于行政救济法范畴内的行政复议范围、行政诉讼受案范围。

　　本案中，由于某区人民政府已经受理了王某的行政复议申请，并且经实质审理后作出了维持某区公安机关治安管理处罚决定（具有实体权利义务内容）的行政复议决定，王某向市人民政府提出的（再）复议申请既不属于行政复议法第二条、第十一条规定的行政复议范围，也不能界定为行政复议法范畴内的法定监督申请。因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第30条的相关规定，某市人民政府应当在法定审查期限内作出不予受理的决定并向王某说明理由。