新行政复议法问答（十三）：行政复议案件审理中怎样认定滥用职权？

　　新修订的《中华人民共和国行政复议法》2024年1月1日起实施，北京市司法局组织编写了“新行政复议法系列问答”，在“京司观澜”连续登载，通过以案释法的形式将新行政复议法带入千家万户，今天来看第十三期——行政复议案件审理中怎样认定滥用职权？

　　基本案情

　　A公司参加某市城管委组织的招投标活动，成功中标主城区某黄金路段一处大型户外广告设施的一年期独家经营权，双方签订了《户外广告设施使用协议》。A公司依约向某市城管委支付了相应费用。

　　半年后，某市城管委在未通知A公司的情况下，将由其经营的这处户外广告设施向路外侧迁移了500米。A公司要求某市城管委将户外广告设施恢复至原位置，遭拒绝后，向人民法院提起诉讼。诉讼过程中，经法院调解，某市城管委将户外广告设施迁移回原位置，A公司撤诉。

　　A公司撤诉后的第二日，某市城管委又将这处户外广告设施向路外的另一侧迁移了500米。A公司不服，向某市人民政府申请行政复议，请求责令某市城管委将户外广告设施迁移回原位置并赔偿损失500万元。

　　复议说法

　　《中华人民共和国行政复议法》第十一条第（十三）项规定：

　　公民、法人或者其他组织“认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议”的，可以申请行政复议。

　　《中华人民共和国行政复议法》第七十一条规定：

　　被申请人不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议的，行政复议机关决定被申请人承担依法订立、继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。

　　被申请人变更、解除行政协议合法，但是未依法给予补偿或者补偿不合理的，行政复议机关决定被申请人依法给予合理补偿。

　　A公司与某市城管委签订的《户外广告设施使用协议》属于行政协议，其认为某市城管委不按照约定履行协议，既可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向某市人民政府申请行政复议。

　　本案中，某市城管委在未基于公共利益、没有合理理由且未通知A公司的情况下，未按照《户外广告设施使用协议》的约定履行主要义务——提供位于某地某处的户外广告设施使用权，擅自将作为主要标的物的户外广告设施向路外侧迁移，造成广告宣传、视觉展示效果大打折扣，属于未依约履行行政协议，应当承担将户外广告设施恢复原状并赔偿损失的责任。本案另外值得探讨的问题是，某市城管委在A公司撤诉后立即将户外广告设施向另一侧位置迁移出相同距离，该行为形式上与原争议无关但实质相关，是否构成滥用职权？

　　“滥用职权”作为行政行为合法的一个否定性维度，最早见于1989年《中华人民共和国行政诉讼法》。1990年制定的《行政复议条例》也规定，对于行政机关滥用职权的，行政复议机关可以决定撤销、变更，并可以责令被申请人重新作出具体行政行为。此后，《中华人民共和国行政诉讼法》的修订，《中华人民共和国行政复议法》的制定和修订，“滥用职权”一直在立法中固定不变，成为否定行政行为合法性的一个重要审查维度。2023年修订的《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第（四）项规定：“行政行为有下列情形之一的，行政复议机关决定撤销或者部分撤销该行政行为，并可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为：……（四）超越职权或者滥用职权。”

　　在三十余年的行政诉讼、行政复议制度实践中，对于如何认定行政机关构成滥用职权，我国法学理论界和实务界一直未能达成一个统一、明确的标准。综合多数行政法学者研究共识和复议诉讼实务经验，是否滥用职权应当从主观、客观两个方面来综合考量。

　　主观上，行政机关及其工作人员应当存在恣意行使公权力的恶意。

　　客观上，该行使职权的行为应当造成了显失公正的严重后果。

　　在具体判断上，人民法院、行政复议机关既要审查行政机关是否有职权，即有没有“权”；又要审查行政机关是否实际行使了职权，即“用”权了没有；还要审查行政机关及其工作人员是否存在动机不当、轻率任性、不负责任等主观过错，即是否有“滥”用的色彩。

　　通过考察人民法院相关判例和行政复议相关案例，可以大致列举出滥用职权的四种情形：

　　一是徇私枉法，行政机关及其工作人员在行使职权中存有私心，或者自身趋利避害，或者对当事人偏袒一方、苛责一方等；

　　二是打击报复，行政机关及其工作人员因公、因私与当事人产生争执，借行权之机泄愤报复等；

　　三是反复无常，行政机关及其工作人员违反诚信原则，或者出尔反尔，或者钓鱼执法、欺诈瞒骗等；

　　四是恣意任性，行政机关及其工作人员在毫无证据的情况下，任意实施对当事人有不利影响的行政调查、行政强制、行政处罚等活动，或者执法方式简单粗暴、完全不计后果，又或者消极怠惰、长期不作为，给当事人造成了不必要的损害等。

　　本案中，某市城管委在A公司根据调解共识撤诉后，在没有合法依据、合理理由的情况下，又立即对A公司作出具有不利影响的相似行为，其行使职权明显具有反复无常、恣意任性的特征，其主观上甚至具有打击报复的恶意，违反了法律授予其行政职权的目的和依法行政的法治原则，应当认定其构成滥用职权。

　　对于认定行政机关构成滥用职权的，行政复议机关不仅应当对被申请复议的行政行为予以撤销或者确认违法，还应当在职权范围内对该行政机关施加其他的不利后果。

　　例如，在复议决定中不再责令行政机关重新作出对当事人有不利影响的行政行为，指导该行政机关不再依职权重新作出对当事人有不利影响的行政行为，通过制发行政复议意见书、建议书等方式要求行政机关立即整改相关问题等。

　　同时，对于在办理行政复议案件过程中发现的行政机关工作人员违纪、违法、犯罪线索，应当将有关材料移送公职人员任免机关、纪检监察机关、司法机关依法处理。