新行政复议法问答（十四）：如何审查申请人在行政复议期间提出的新证据？

　　新修订的《中华人民共和国行政复议法》2024年1月1日起实施，北京市司法局组织编写了“新行政复议法系列问答”在“京司观澜”连续登载，通过以案释法的形式将新行政复议法带入千家万户，今天来看第十四期——如何审查申请人在行政复议期间提出的新证据。

　　基本案情

　　北京市某公司河南分公司总经理王某某在洛阳市摔伤左小腿及右足根部，被送至洛阳某骨伤科医院治疗。关于受伤原因、时间和地点，王某某称是在其居住的酒店用完早餐，准备去某经销商处时，下楼不慎踩空摔伤。

　　2024年1月28日，王某某向北京市某区提出工伤认定申请，并提交了《劳动合同书》复印件、医院就医证明、同就餐的该公司河南分公司会计李某某书面证言、某经销商证明信等证据材料。

　　2024年2月1日，区人力社保局向该公司送达工伤认定调查通知书和王某某提交的证据材料副本，要求该公司限期提交是否同意王某某为工伤的意见和证据材料。该公司否认王某某为工伤，但未针对王某某提交的证据材料发表意见。

　　2024年2月19日，区人力社保局作出《认定工伤决定书》，认定王某某受到的事故伤害是工伤。该公司不服，以区人力社保局为被申请人，向区政府提出行政复议申请，请求撤销《认定工伤决定书》。

　　在行政复议过程中，该公司向区政府提交了该公司河南分公司会计李某某2024年3月1日出具的书面证言。李某某称，其向区人力社保局出具同就餐证言系迫于作为其上司的王某某的压力，自己实际上没有在当天与王某某共进早餐。

　　复议说法

　　《中华人民共和国行政复议法》第四章第二节以五个条款专门对行政复议证据作出规定，弥补了行政复议制度长期以来缺乏证据规定的缺憾。

　　行政复议法第四十三条规定了行政复议证据种类，包括：书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人的陈述、鉴定意见、勘验笔录、现场笔录。并规定，以上证据经行政复议机构审查属实，才能作为认定行政复议案件事实的根据。

　　行政复议法第四十四条规定了举证责任，原则上由被申请人对其所作行政行为的合法性、适当性负举证责任。并且，规定了应当由申请人提供证据的例外情形：一是认为被申请人不履行法定职责的，提供曾经要求被申请人履行法定职责的证据，但是被申请人应当依职权主动履行法定职责或者申请人因正当理由不能提供的除外；二是提出行政赔偿请求的，提供受行政行为侵害而造成损害的证据，但是因被申请人原因导致申请人无法举证的，由被申请人承担举证责任；三是法律、法规规定需要申请人提供证据的其他情形。

　　行政复议法第四十五条规定了行政复议机关自行调查取证的权力、程序和被调查人的配合义务，要求调查取证时，行政复议人员不得少于两人，并应当出示行政复议工作证件，被调查取证的单位和个人应当积极配合行政复议人员的工作，不得拒绝或者阻挠。

　　行政复议法第四十六条对被申请人在行政复议期间收集证据的行为进行了约束，规定被申请人在此期间自行收集的证据不作为认定行政行为合法性、适当性的依据。作为例外情形，该条也规定申请人或者第三人在行政复议期间提出被申请行政复议的行政行为作出时没有提出的理由或者证据的，被申请人可以经行政复议机构同意后补充证据。

　　行政复议法第四十七条规定了申请人、第三人的阅卷权，规定申请人、第三人及其委托代理人可以在行政复议期间按照规定查阅、复制被申请人提出的书面答复、作出行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者可能危及国家安全、公共安全、社会稳定的情形外，行政复议机构应当同意。

　　如果从行政复议法证据体系的角度分析，行政复议中事实上存在两种证据活动：

　　一是行政机关在行政程序中收集、获取、审核、认定证据的活动，可以认为这是国家机关与行政证据的初次互动；

　　二是行政复议机关在行政复议程序中对复议阶段程序性证据的收集、获取、审核、认定，对作为被申请人的行政机关初次证据活动的再审核，以及在部分情况下由行政复议机关直接对行政行为所认定事实作出的调查取证活动，这可以被认为是国家机关与行政证据的二次互动。

　　行政复议活动由申请人提出行政复议申请而发起，沿袭诉讼式的两造对抗式构造，至少存在行政复议机关（机构）、申请人、被申请人的三方主体，以被申请人作出的行政行为的合法性和适当性为复议标的。在这一意义上，行政复议应当而且只能遵循由被申请人负主要举证责任的原则。行政机关应当在法定期限内向行政复议机关提交其作出行政行为的证据以及依据的规范性文件等，该证据应当是行政行为作出时就已经客观存在的证据，该依据应当是行政行为作出时合法有效的依据。

　　但在这一原则性规定之外，客观上还存在三种情况需要作出例外处理：

　　一是某些情况下，完全依赖被申请人提供证据无法查清事实。例如，申请人依申请要求行政机关履责、申请人因行政机关的侵害行为而提出行政赔偿等。此时，举证责任应当转移，由申请人担负初步证明的责任是必要的、适当的。

　　二是申请人在行政复议阶段提出了其在行政程序中没有向行政机关提交的证据，且该“遗漏”行为不能归咎于申请人。例如，申请人不可能发现、不可能获取证据，行政机关没有依法定程序要求申请人提交证据，行政机关没有给定合法、合理的证据提交期限等。此时，行政复议机关应当接纳申请人提交的新证据，并且可以视情况要求被申请人补充相应的新证据。

　　三是申请人在行政复议阶段提出了其在行政程序中没有向行政机关提交的证据，且该“遗漏”行为乃申请人故意为之（此处的故意指积极追求或放任发生）。这种情形的实质是，申请人没有在行政程序中尽到法定的配合调查义务，且往往具有故意谋求救济程序“红利”的不正当目的。例如，申请人没有向行政机关如实陈述，没有如数提交自己已经掌握的证据材料，没有积极收集自己应当收集、能够收集到的与案情相关的证据材料等。在相关行政行为进入法定救济渠道后，申请人突然“抛出”对自己有利的相关证据，实施“恶意”的证据突袭。此时，为稳定行政法律关系，倡导“守法有利、违法不利”的法治价值观，一般情况下，行政复议机关对该证据应当不予认可。

　　回到本案，申请人对《认定工伤决定书》不服，某区人力社保局负有对该行政行为的合法性和适当性进行举证的责任。可以发现，王某某向区人力社保局提出工伤认定申请，区人力社保局经过调查后，系根据王某某提交的《劳动合同书》复印件、医院就医证明、同就餐的该公司河南分公司会计李某某书面证言、某经销商证明信等证据材料认定王某某所受伤害属于工伤。

　　调查期间，区人力社保局向某公司进行了调查，听取了其意见，某公司没有提交支持自己主张的证据材料。申请人在行政复议过程中向区政府提交了该公司河南分公司会计李某某相反的证言，拟证明王某某所提交的关联证据是虚假的。但一方面，李某某亦属该公司职工，李某某为王某某所出具证言的真实性是该公司能够在行政调查程序中发现、查实的，该公司应当在行政程序中完成对该份证据材料的质疑。该公司的怠于自证，使得该份证据材料的真假难以由行政机关在有限的行政履责时间内辨明，其应当承担对己不利的法律后果。

　　因此，区政府应当对该公司提交的李某某相反证言不予采纳。当然，另一方面，即便李某某为王某某出具的证言有造假之嫌，区人力社保局的工伤事实认定也仍然有某经销商证明信等其他材料予以支撑，区政府也无法直接得出《认定工伤决定书》认定事实不清的行政复议审理结论。区人力社保局在行政程序中对相关证据的收集、审查和综合认定是合法、恰当且符合证明标准的，其对工伤认定相关事实的认定是清楚的，所作《认定工伤决定书》合法、适当，区政府应当予以维持。