行政机关要对已经履行法定职责承担举证责任——刘某某申请复议某区住房和城乡建设委员会案

　　【裁判要旨】

　　行政机关没有履行其应当履行的法定职责是不作为构成要件中的客观要件，行政机关如果主张自己已经履行法定职责，则需要提交证据证明其已经履行法定职责。

　　【基本案情】

　　申请人：刘某某

　　被申请人：某区住房和城乡建设委员会

　　申请人称：2015年11月11日，申请人收到被申请人邮寄的答复书，答复称被申请人未发现申请人反映的拆迁人天庆公司以停水、断路、堆放污染物等暴力方式逼迁的情况。申请人认为被申请人在申请人已提交拆迁人违法逼迁确实证据的情况下，不予查证核实，行政不作为。故请求本机关确认被申请人不履行法定职责，责令被申请人依法履行对拆迁人以停水、断路、堆放污染物，暴力等方式逼迁行为进行监督的法定职责，追究被申请人责任人员责任。

　　被申请人称：收到申请人申请后，被申请人经了解，未发现其申请书中反映拆迁人天庆公司以停水、断路、堆放污染物等暴力方式逼迁的情况，被申请人依法作出答复，并送达了申请人。申请人所称被申请人工作人员报复打伤申请人一事，经被申请人了解，未有报复、打人之事，此事由公安机关依法处理，对其此项申请，被申请人已作出告知函，于2015年11月10日送达申请人。综上，被申请人已依法履行法定职责，申请人的复议请求没有事实和法律依据，请求复议机关依法驳回申请人的复议请求。

　　【复议机关决定】

　　北京市住房和城乡建设委员会认为：依据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条之规定，被申请人应当在举证期限内提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。本案中，被申请人在收到申请人提交的反映拆迁人天庆公司以停水、断路、堆放污染物等暴力方式逼迁的申请后，于2015年10月30日向申请人作出了《关于刘某某申请查处的答复》，告知经被申请人了解未发现上述情况。但在行政复议举证期间，被申请人提交的行政复议答复书及证据材料不能证明其已进行了相关调查，作出的答复缺乏相应证据的支持，应视为作出的行政行为没有证据。

　　复议机关决定：撤销被申请人作出的《关于刘某某申请查处的答复》，责令被申请人在60日内重新调查处理并将结果书面告知申请人。

　　【专家评析】

　　一、背景情况介绍

　　复议机关认为被申请人主张自己已经对申请人的查处暴力拆迁事项进行了调查处理，但是没有向复议机关提供相应证据予以证明，应视为作出的行政行为没有证据。本案主要涉及行政机关作为被申请人在行政复议中的举证责任承担问题，对行政机关在执法中提高证据意识和重视收集保存证据有积极意义。

　　1.被告在行政复议中对具体行政行为的合法性承担举证责任。举证责任是民事诉讼法和行政诉讼法上的一项重要制度，是指案件当事人在诉讼中就自己的主张负有的收集和提供证据的义务。举证责任分配是关于案件存疑时败诉风险在当事人之间的分配，其目的在于帮助法官在案件事实认定存疑时得以顺利作出判决，败诉风险由承担举证责任的当事人承担。我国《行政复议法》虽然没有如《行政诉讼法》那样明确使用举证责任的概念，但是复议法关于举证责任的分配规则的规定与《行政诉讼法》一致。1989年《行政诉讼法》第三十二条规定，“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出具体行政行为的证据和依据的规范性文件”，这一规定为2015年新《行政诉讼法》所保留。而依据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条之规定，被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。因而，可以看出《行政复议法》同样将复议中的关于具体行政行为合法性这一问题的举证责任分配给了行政机关。

　　2.行政机关在不作为案件中承担举证责任的证明事项。行政机关在不作为案件中就下列事项承担举证责任：第一，证明自己是否具有应当履行的法定职责。行政机关负有法定应当作为的义务是不作为构成中的前提要件，行政机关如果主张自己不具有法定作为义务，需要提供法律依据予以证明。第二，证明自己在复议提起之前已经履行法定职责。行政机关没有履行其应当履行的法定职责是不作为构成要件中的客观要件，行政机关如果主张自己已经履行法定职责，则需要提交证据证明其已经履行法定职责。本案被申请人虽主张自己已经就原告申请查处事项进行调查处理，但是未能向复议机关提交证据予以证明，而被复议机关认定没有证据。

　　3.行政机关应当在举证期限内提交证据，逾期不提交视为没有证据。《行政诉讼法》与《行政复议法》都对行政机关的举证期限作出严格的规定。根据《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第二十六条的规定，被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据。《行政诉讼法》第三十四条规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。《行政复议法》第二十三条也规定被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内，提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。

　　二、确定裁判要旨的理由

　　本案被申请人已经履职的主张没有得到复议机关的支持，复议机关以其没有提供证据予以证明为理由，撤销其作出的《关于刘某某申请查处的答复》，责令被申请人在60日内重新调查处理并将结果书面告知申请人。复议机关主要以被申请人没有履行举证责任为理由决定撤销其作出的答复，并责令其履行法定职责。

　　1.被申请人负有查处暴力拆迁的法定职责，这是不作为的前提要件。被申请人作为本行政区域内的房屋拆迁行政主管部门，依据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第四条的规定，负责本行政区域内的集体土地房屋拆迁管理工作；依据《北京市房屋拆迁现场管理办法》第十一、十七条的规定，被申请人具有对拆迁现场存在采用停水、停电、停气、停暖、阻碍交通或其他胁迫、骚扰手段，强迫被拆迁人搬迁的行为进行调查处理的法定职责。

　　2.申请人已经向被申请人提交申请。2015年10月，申请人向被申请人提交了《依法履行法定职责查处申请书》，请求：依法履行查处被申请人工作人员打伤申请人；依法查处拆迁人天庆公司以停水、断路、堆放污染物，暴力等方式逼迁；以书面形式告知申请人处理结果。被申请人于2015年10月30日、2015年11月10日向申请人作出的两份答复也证明被申请人已经收到申请人提出的履职申请。

　　3.被申请人未能在举证期限内向复议机关证据证明自己已经对申请人提出的查处事项进行了调查处理。2015年10月30日，被申请人作出《关于刘某某申请查处的答复》，告知申请人反映的拆迁人天庆公司以停水、断路、堆放污染物等暴力方式逼迁的情况经被申请人了解未发现上述情况。但是，被申请人未能向复议机关提交证据证明谁、在什么时间、什么地点、采用什么方式了解、了解的情况等。由于被申请人在举证期限内没有向复议机关提交任何证据，复议机关认定应视为没有任何证据，决定撤销其作出的答复，并责令其履行法定职责，在60日内重新调查处理并将结果书面告知申请人。

　　三、运用裁判要旨应当注意的问题

　　本案被申请人在复议中没有在举证期限内向复议机关提交任何证据而败诉，行政机关在执法、复议中应当注意以下问题：

　　1.执法人员应当提高证据意识，执法过程中注重收集、保存证据。行政执法是认定事实、适用法律的过程，执法人员认真、全面收集证据，既是准确认定事实的需要，也是一旦当事人申请复议或者提起行政诉讼时能够在举证期限内提交证据的需要。部分执法人员证据意识不强，实施调查行为或者处理行为时不注重固化证据，目前很多证据都是以电子形式存在，一旦发生争议难以证明。

　　2.行政机关在行政复议、行政诉讼中要积极向复议机关和法院提交证据，积极应诉。行政复议和行政诉讼中都由行政机关就行政行为的合法性承担举证责任，行政机关应当在举证期限内积极向复议机关和法院提交证据，以证明自己的主张，说服复议机关和法官支持自己的主张。如果行政机关消极应诉，如本案被申请人，不向复议机关提交任何证据，必然要承担败诉的后果。

　　【相关法律规范】

　　1.《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第四条。

　　2.《北京市房屋拆迁现场管理办法》第十一、十七条。

　　3.《行政复议法》第二十三条。

　　4.《行政诉讼法》第三十四条。

　　5.《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第二十六条。