城市管理综合行政执法机关查处违法建设的职权界限——张某某申请复议东城区城管执法监察局不作为案

　　【裁判要旨】

　　规划行政主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责制止和查处违法建设。城市管理综合行政执法机关无权对房屋修缮行为的性质、施工工程是否需要办理规划许可作出认定。

　　【基本案情】

　　申请人：张某某

　　被申请人：北京市东城区城市管理综合行政执法监察局

　　2015年12月30日及2016年1月14日，张某某分别向市城管执法局以及被申请人举报75号院内从2013年3月至5月有3处新生违法建设，要求依法查处。2016年2月26日，被申请人作出《行政答复意见书》，并于2016年4月1日邮寄送达张某某。该《行政答复意见书》载明：经查，北新桥执法队已将两处违法建设予以立案调查，并已下达强制拆除决定书，下一步将配合北新桥街道办事处依法按照程序进行处理；您所述的第三处违法建设，根据北京市东城区人民法院行政判决“对于原告张某某所举报的北京市东四十一条75号北侧东跨院内8间房屋不宜按照违法建设作出拆除处理”，因此未予立案处理。张某某不服于2016年4月11日向东城区人民政府申请行政复议，东城区政府于2016年6月8日作出东政复字〔2016〕33号《行政复议决定书》，维持了申请人作出的《行政答复意见书》。张某某不服，于2016年7月8日，以被申请人及东城区政府为被告，向东城区人民法院提起行政诉讼。2016年12月20日，东城区人民法院作出2016京0101行初677号《行政判决书》，撤销了被申请人作出的《行政答复意见书》，要求被申请人对张某某的举报继续履行法定职责并重新作出答复。2017年3月1日，被申请人重新作出《行政答复意见书》，内容为：经查，东四十一条75号院为北京市东城区房屋土地经营管理一中心北新桥分中心的直管公房，其中东跨院36、37号房屋承租人为王某，并签订有《公有住宅租赁合同》。2013年3月，王某在未经北新桥分中心同意的情况下，私自将其房屋屋顶拆除，北新桥分中心以该行为违反公房管理条例，依据《北京市公有住宅租赁合同》第九条的规定，责令王某将房屋恢复原状。目前该处房屋已恢复原状。针对您反映的该处房屋应重新认定为“新生违法建设”的问题，依据《北京市城镇房屋修缮范围和标准》第8条、第10条之规定，挑顶修缮的房屋属于房屋修缮工程中的大修工程。36、37号房屋承租人仅将房顶拆除，后又在东城区房屋土地经营管理一中心北新桥分中心的监督下将房顶恢复原状。依据《北京市城乡规划条例》第73条的规定，您反映的房屋系所有权明确的直管公房，其拆除并恢复房顶的行为不应属于条例规定之建设工程，即不属于规划部门认定是否应当取得规划许可的范围，本机关不宜按照新生违法建设进行查处，等等。被申请人未进行查处。

　　【复议机关决定】

　　北京市城市管理综合行政执法局于2017年7月30日作出复议决定（京城管复字〔2017〕5号）认为，《北京市禁止违法建设若干规定》第4条第2款、第9条第2款规定，规划行政主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责制止和查处违法建设。城管综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证的城镇建设工程。被申请人作为东城区城市管理综合行政执法机关具有对申请人投诉举报问题查处的法定职责。

　　被申请人接到申请人的举报后，应按照相关法律法规的规定依法履行查处的职责。东四十一条75号院东跨院37号、36号房屋承租人王某将承租房屋挑顶后恢复的房屋，是否属于“挑顶大修”的修缮行为应当由房屋主管部门确定。被申请人提供的执法记录仪录取的房管部门相关工作人员的口头陈述，只是房管部门工作人员的个人意见，并不能代表房屋主管部门的意见。

　　《北京市城乡规划条例》第23条规定：“本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可”。规划行政主管部门是本市规划许可的部门，城市管理综合行政执法机关是专司行政处罚的执法机关，不具备行政许可权，申请人举报的施工工程是否需要办理规划许可，应当由规划行政主管部门依法确定，不应由城管执法机关做出结论性意见。虽然法院行政判决书认定，北京市东城区东四十一条75号院东跨院内8间房屋属历史遗留问题，不宜按照违法建设作出拆除处理，但是该判决是对被申请人2013年2月4日作出的京东城管答字〔2013〕1号答复意见是否合法进行的裁判，不是针对申请人2015年12月30日及2016年1月14日举报所作判决，与此次举报无关。2016年12月20日，北京市东城区人民法院作出的（2016）京0101行初677号《行政判决书》，已经就此进行了确定。因此，王某挑顶后恢复的房屋，是否属于违法建设，应由规划行政主管部门进行认定。被申请人依据《北京市房地产管理局关于印发<北京市城镇房屋修缮范围和标准>的通知》（京房修字〔1994〕第521号）、《北京市规划委员会东城分局<关于明确协查认定违法建设事项的函>的复函》（规东函〔2016〕37号）自行确认“其拆除并恢复房顶的行为不应属于条例规定之建设工程，即不属于规划部门认定是否应当取得规划许可的范围”，属于超越职权。故被申请人以申请人所举报的建设属于不宜按照新生违法建设进行查处为由作出的《行政答复意见书》，认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。

　　另，对于申请人反映的东四十一条75号院另两处房屋，被申请人已经作出《强制拆除决定书》，在该违法建设未拆除前，被申请人有责任继续履行法定职责。

　　综上所述，根据《行政复议法》第28条第1款第3项第1目及第4目之规定，本机关决定如下：（一）撤销被申请人东城区城管执法监察局2017年3月1日作出的《行政答复意见书》。（二）责令被申请人东城区城管执法监察局在60日内对申请人张某某的举报继续履行法定职责并重新作出答复。（三）责令被申请人东城区城管执法监察局对已经作出强制拆除决定的东四十一条75号院内的2处违法建设继续履行法定职责。

　　【专家评析】

　　一、背景情况介绍

　　本案是因一起违法建设举报而引起的行政复议案件。按照《北京市城乡规划条例》第11条第3款规定，“任何单位和个人都有权向规划行政主管部门、市人民政府确定的有关执法部门或者机构、乡镇人民政府或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。规划行政主管部门和其他有关部门应当及时受理并组织核查、处理”。《北京市禁止违法建设若干规定》第6条也规定，“任何单位和个人都有权举报违法建设行为”。“规划行政主管部门、城市管理综合行政执法机关和乡镇人民政府（以下统称负有查处职责的机关）应当建立举报制度，对举报及时调查、处理，并为举报人保密。违法建设经查证属实的，对举报人予以表彰、奖励。”

　　二、确定裁判要旨的理由

　　北京市城市管理综合行政执法局复议后认为，被申请复议的《行政答复意见书》，认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。其作出的逻辑和理由如下：

　　第一，东城区城管执法监察局具有对本案投诉举报问题查处的法定职责。对于违法建设，按照《北京市禁止违法建设若干规定》第4条第2款的规定，规划行政主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责制止和查处违法建设。该规定第9条第1款规定：“市规划行政主管部门指导全市违法建设查处工作。规划行政主管部门负责查处下列违法建设：（一）已经取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证但未按照许可内容进行建设的城镇建设工程；（二）未取得建设工程规划许可证但已经取得选址意见书、规划条件或者建设工程设计方案审查同意意见的城镇建设工程；（三）逾期未拆除的城镇临时建设工程；（四）其他不属于城市管理综合行政执法机关、乡镇人民政府负责查处的违法建设。”第2款规定：“城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证以及前款第（二）项中所列规划文件的城镇建设工程。”显然，本案举报的内容属于未取得许可证的建设工程，因而，属于城管综合行政执法机关的职责范围，负责查处未取得建设工程规划许可证的城镇建设工程。东城区城管执法监察局作为东城区城市管理综合行政执法机关，也就具有查处的法定职责。

　　第二，房屋修缮行为的性质应当由房屋主管部门确定。虽然东城区城管执法监察局有权对违法建设行为进行查处，但并非查处中的所有事项均可由东城区城管执法监察局决定。按照《北京市城镇房屋修缮管理规定》第4条规定，“北京市房地产管理局是本市城镇房屋修缮管理的主管机关，负责按照国家有关房屋修缮的法规和标准编制或修订本市城镇房屋修缮的管理规定、办法和实施细则等文件；区（县）房地产管理局负责本区（县）范围内城镇房屋修缮管理工作”。复议机关认为，“房屋承租人王某将承租房屋挑顶后恢复的房屋，是否属于‘挑顶大修’的修缮行为应当由房屋主管部门确定”。而房屋主管部门的意见应当由该部门作出，其相关工作人员的口头陈述并不能代表房屋主管部门的意见。东城区城管执法监察局以该相关工作人员的意见为房屋主管部门的意见，缺乏依据。

　　第三，施工工程是否需要办理规划许可，应当由规划行政主管部门依法确定。《北京市城乡规划条例》第23条规定：“本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可”。建设工程应当依法取得规划许可，而房屋建设完成后的修缮工程是否需要规划许可，也应由规划行政主管部门来认定。故而，复议机关认为，“城市管理综合行政执法机关是专司行政处罚的执法机关，不具备行政许可权，申请人举报的施工工程是否需要办理规划许可，应当由规划行政主管部门依法确定，不应由城管执法机关做出结论性意见”。这是对于对房屋施工行为的认定权限。而对于王某挑顶后恢复的房屋，是否属于违法建设，也应由规划行政主管部门进行认定。东城区城管执法监察局自行确认“其拆除并恢复房顶的行为不应属于条例规定之建设工程，即不属于规划部门认定是否应当取得规划许可的范围”，属于超越职权。

　　因此，虽然东城区城管执法监察局具有对本案投诉举报问题查处的法定职责，但是，它无权就房屋修缮行为的性质、施工工程是否需要办理规划许可作出认定。故而，申请人所举报的建设属于不宜按照新生违法建设进行查处的认定和答复，也就出现了认定事实不清、证据不足的情形，依法应予撤销。

　　三、运用裁判要旨应当注意的问题

　　本案涉及城市违法建设的查处问题，涉及不同政府部门之间的权限分工与配合。在运用本案的裁判要旨时应当注意以下几点：

　　第一，认清自身的法定职责。对于属于自己法定职责的事项，应当按照法定程序履行，而不得推诿。对于几个行政机关都具有法定权限的情形，则要根据规定，做好分工配合。

　　第二，注意区分违法建设的查处与相关行为的定性。不能认为有权查处违法建设，就有权处理违法建设的所有相关问题。

　　【相关法律规范】

　　《北京市城乡规划条例》第23条

　　《北京市禁止违法建设若干规定》第4条、第9条