在法治中国首善之区建设的轨道上阔步前行

　　——2015年北京市政府法制工作综述

　　2015年，是北京政府法制工作贯彻落实依法治国方略的开局之年，是以法治中国首善之区建设目标为指引深化改革的发轫之年，是谋划“十三五”，推动法治政府建设加速跨越的转接之年。一年来，国务院法制办和市领导密集开展法制调研，明确提出“深入推进依法行政，率先建成法治政府”的目标，成功承办中德法治国家对话第十五届法律研讨会，在全国率先建成行政执法信息服务平台……，发展蓝图鼓人心，中德法治再聚首，重点领域结硕果，勾勒出政府法制工作全面推进、阔步前行的轨迹。

　　28项任务：法治政府建设的深化提升

　　“十二五”时期，首都法治政府建设走过一条不平凡的道路，即将步入一个新的发展期。党的十八大提出“到2020年，依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成”的总体目标，中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》进一步提出，“到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”，北京市也提出“建设法治中国首善之区”的奋斗目标。

　　2015年10月17日，市委市政府主要领导一行专程到市政府法制办开展调研，强调“认真贯彻落实党的十八届四中全会精神，全面推进北京法治建设，努力建设法治中国首善之区，为全面深化改革，落实首都城市战略定位、建设国际一流的和谐宜居之都，谱写中华民族伟大复兴中国梦的北京篇章提供有力法治保障，”为首都法治政府建设指明了方向。今后5年法治政府建设如何谋篇布局、深入推进，成为全市法制人的大事。

　　战略方向已定，具体目标和路径设计成为关键。市政府法制办坚持三重方位，既从首都政治功能与实现中央依法治国战略的关系中来考量，又从法治政府建设跨越发展的视角来审视，还围绕治理“大城市病”的现实需要来构建，提出了“率先建成法治政府，依法行政和法治政府建设总体水平处于全国前列”的目标，明确了全方位体系化构建的推进思路，围绕培育法治思维、行政权力运行、行政权力监督、机构队伍建设、法治环境等7个重要方面，提出28项建设任务，构成了法治政府建设七大体系工程：以依法全面履行政府职能为导向的行政权力运行体系，以行政程序立法为统领的依法行政制度体系，以大数据信息平台为基础的法治政府建设综合评价体系，以法治保障和服务为重点的依法行政能力建设体系，以规范行政权力运行为目标的监督体系，以法治社会建设为载体的社会治理建设体系，以法治精神法治思维为核心的行政法治文化体系。特别是建立完善重大行政决策听证和集体讨论档案制度，构建由政府系统、专家学者和社会公众有机结合的法治政府建设综合考核评价体系，完善调解、仲裁、裁决、复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制等措施，成为推动法治政府建设的新动力。

　　某区政府法制办主任对此兴奋不已：“2020年要建成法治政府，法治政府具体什么样儿，怎么建，我们心里确实没有底。今天拿到这28项任务，感到方向看得比较准、问题抓得比较实、操作性也很强，体现了首都的历史担当和改革决心。这下我们有奔头了，工作也有抓手了。”

　　立法机制创新：收紧法治政府建设的“紧箍咒”

　　2015年5月28日，市十四届人大常委会第十九次会议初次审议《北京市统计条例（草案）》。与以往不同的是，代表市政府向市人大常委会作说明的不再是负责起草工作的市政府相关部门负责人，而是主管法制工作的副市长。此举在全国地方政府中首开先河，今后还将成为地方性法规立法程序的常态。

　　地方性法规草案是市政府提请市人大常委会审议的，以往是由起草部门负责人汇报，难免让社会公众产生部门立法的联想。报告人的变化意味着市政府对立法工作的全局把握和对部门利益与社会利益关系的综合平衡，对法规规章的起草和审核提出了更高的要求，加上了一道“紧箍咒”。

　　通过立法对涉及行政管理各个领域的一些共同行为设立规范，是“把权力关进制度的笼子”的重要途径，也是法治政府建设的最核心内容。而政府法制机构在这方面地位超脱、业务综合，则当仁不让。

　　2015年政府立法涉及8项规范政府共同行为立法项目。“虽然以往也有政府共同行为立法的项目，但一次性密集地安排这么多项目，并由政府法制机构组织起草，还是头一回。”一位多年从事政府立法工作的老同志说。

　　这8项规范政府共同行为立法项目并非单摆浮搁，而是贯穿行政权力运行各个关键环节，在行政程序规则、政府规章制定、行政规范性文件备案、行政执法人员管理、行政执法机关移送涉嫌犯罪案件、行政执法争议协调裁定、行政调解、行政问责等方面浑然一体，构成了规范政府共同行为的综合制度体系，为政府依法行政加了一道又一道“紧箍咒”。

　　法律顾问团：法治政府建设的首席“咨政官”

　　2015年1月下旬，德胜门内大街违法私挖地下室导致塌陷事故产生重大社会影响，迅速成为舆论焦点。地下空间开发利用监管涉及规划、人防、土地管理、住房与建筑管理、环境保护、消防、市政市容管理等多个部门，法律性质复杂、管理职能交叉、执法效能不高。类似问题不仅限于此，并且成为长期困扰城市治理的难题。市领导对此高度关注，要求市政府法制办履行法律顾问职能，厘清相关法律事实和法律关系，切实解决城市治理的执法共性问题。

　　在充分调研、系统论证的基础上，市政府法制办向市政府呈报了《关于违法私挖地下室法律问题研究情况的报告》，对私挖地下室违法行为涉及的相关法律规定以及查处违法建设的依据、主体、职权、程序进行了清晰梳理，分析了执法中存在的履职不全面、不彻底、不常态和对执法程序理解把握不到位等问题，并就严厉打击违法建设提出有针对性的建议，为市领导决策提供了重要参考。

　　市政府法制办还围绕疏解非首都功能、人口调控、交通拥堵治理、城市环境治理等市委市政府中心工作和社会热点进行研究，从执法理念、执法体制机制、执法监督等方面，为解决执法共性问题提供了系统化的解决思路。全力保障冬奥会申办的法律文书起草、亚投行总部落户北京的协议谈判、环球影城项目的合同审核等重大专项工作。

　　法律顾问作用不仅体现在处理具体涉法事务上，更是对宏观战略问题的总体把握和法治保障的整体策划。市政府法制办着眼首都城市战略定位，对照中共中央、国务院《京津冀协同发展规划纲要》，围绕交通一体化发展、生态环境保护和产业升级转移等重点任务，系统梳理相关的法律体系，从五个方面提出法律空白及不统一、不协调的问题，并从对接国家法律体系、加强全市法治建设顶层设计和法律风险评估及制定配套措施等方面提出对策，为京津冀法治协同提供了总体思路。

　　改革任务全面深入，社会领域广泛复杂，法治保障任重道远。为适应这一形势，本市正在全面推进政府法律顾问制度建设，摆脱以往单纯“外挂”专家的模式，建立以政府法制机构人员为主体、专家和律师为补充的政府法律顾问队伍，形成以内为主、内外互补的工作格局，为依法行政提供更为有力的智力支持和保障。

　　行政执法监督体系：法治政府建设运行的“调剂师”

　　2015年4月1日，立足于实现行政执法数据归集和监控的北京市行政执法信息平台一期工程建成并投入使用，这也是全国首个地方政府搭建的行政执法信息服务平台。

　　“虽然这些年我们通过执法责任制、案卷评查等形式开展执法监督，也取得了一定效果，但更多的是停留在对具体案件‘点’的监督上，我们必须通过构建数据平台，对行政权力运行体系进行整体把握并同步调控，从而提高行政执法整体效能。”市政府法制办行政执法监督处史凯处长道出了构建此平台的初衷。

　　对行政权力“家底”的梳理是行政执法信息服务平台运行的基石。从全市行政处罚权力清单和市政府各部门行政审批事项汇总清单的公布，到行政强制等“7+X”权力清单的跟进，从“双随机”（随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员）抽查事项清单的编制，到行政处罚裁量基准的制定……，这些行政权力将陆续纳入信息平台的监控范围。

　　目前一期工程已成功归集了全市2000多个执法机构、36000多名执法人员、3000多部法律法规、1.1万项行政职权以及8万多条行政处罚和行政复议案件的动态数据，并开发了14个主题模块和78个分析模型，建立了执法密度、执法强度和执法均衡度3类评价指标。通过动态分析评估，基本上厘清了当前行政执法体系的脉络，初步呈现了行政权力运行的轨迹和规律，反映出执法矛盾纠纷背后的结构性、深层次问题，为确定部门层级间权力运行的节点边界，形成客观公正的评价意见和解决方案提供有力支撑，进一步提高了行政执法效能。

　　目前，平台二期工程也已经完成立项并启动建设，届时将整合更多的执法数据、构建更多的监测模型和分析评价单元，同时配以行政检查、涉嫌犯罪案件移送、行政执法案件移送等系统，最终实现“全口径归集数据、全过程监控运行、全方位评价效能、全数字支撑决策”的功能目标，从而建成覆盖执法组织、权责配置、执法队伍管理、共同行为规则、行政权力运行、执法监督评价等环节多位一体的行政执法监督体系。

　　行政应诉：法治政府建设的“反推力”

　　2015年12月10日下午，北京市规划委员会黄艳主任在朝阳区人民法院就某建设用地规划许可证一案出庭应诉，对原告代理人提出的诉讼请求逐一进行答辩，对做出行政行为的依据、程序和有关事实做出阐述，对于原告诸多疑惑事项，均予以当庭确认。原告代理人非常满意，庭审结束后主动上前握手。黄艳主任在做最后陈述时表示，“今天出庭应诉是一次很好的教育培训，以前觉得出庭应诉丢面子，没经验，底气不足，但这是大势所趋。从另一个角度来看，在法庭上与执法对象真诚沟通，争得他们理解，也能减少执法阻力。同时这也倒逼政府依法行政，工作规范了，应诉自然就会减少了。”就在第二天上午，大兴区谈绪祥区长也代表区政府积极出庭应诉。

　　5月1日，新修订的《行政诉讼法》正式实施，一石激起千层浪，市政府行政应诉案件由实施前的3件激增到427件，8个月的案件量是此前10年总和的近6倍。为应对成百倍增长的行政应诉案件，市政府法制办专门成立行政应诉工作小组，充实人员力量，搞好工作协调，全力做好行政应诉工作。攻坚战后便是反思。行政诉讼案件“井喷”、政府成为共同被告，不仅对政府的心态和能力构成直接挑战，更是对政府依法行政的拷问。要想改变疲于应对、不堪重负的局面，必须既要从末端指导提高应诉能力，更要从源头化解法律风险。

　　市政府法制办坚持一手抓行政应诉培训，一手抓应诉结果反哺行政。连续3次召开全市行政应诉工作研讨会，进行行政败诉典型案例分析，总结经验教训，指导区政府、委办局建立《行政应诉工作规则》，并把培训课堂搬进法庭，组织“一把手”和办案人员旁听，邀请专家现场点评，帮助大家熟悉行政诉讼审查内容、审判程序和应诉技巧，切实解决了应诉工作态度不积极、程序不规范、履行法院判决不到位的问题。

　　提高行政应诉能力只是第一步，市政府法制办更是追本溯源，通过专报、建议的形式，向各级政府反馈决策、执法问题及整改建议，并相应修改依法行政考核指标体系，提高行政决策、规范执法和行政应诉等指标权重，加大督促考核力度。全市政府机关变压力为动力，依法行政持续推进，亮点频现。朝阳区政府依托依法行政教育基地全面培育领导干部法治思维，平谷区政府坚持阳光决策，将政府常务会向公众开放，石景山区全面推进行政执法综合体制改革，顺义区、西城区领导积极出庭应诉，市地税局首推总法律顾问制度……。

　　在年底组织的全市依法行政社会公众评价调查中，一位60多岁的市民接受电话调查时说：“最近政府办事确实有了很大改观，涉及到我们切身利益的事情都上门征求意见，还邀请我们参观政府机关并模拟区长召开政府常务会。前段时间我们反映的乱停车和噪音扰民问题也很快解决了。”

　　展  望

　　2016年是“十三五”谋局开篇之年，也是贯彻落实中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要》和市委《法治中国首善之区建设重要举措实施规划》，加快推进法治政府建设的关键之年。站在新的起点上，全市政府法制工作将以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，以培育法治理念、法治精神和法治思维为先导，以重点领域政府立法、深化行政执法和监督体系建设、全面推行政府法律顾问制度、提高化解行政争议的能力为重点，以整合建强政府法制机构和人才队伍为保障，努力为谱写中华民族伟大复兴中国梦的北京篇章提供有力法治保障。