北京日报：为首都法治政府建设走在全国前列而努力

　　2013年是深入贯彻党的十八大和十八届三中全会精神、全面深化改革的重要之年，也是政府法制工作面临新形势、新任务、新要求，在新的起点上全面谋划深入推进首都法治政府建设的关键之年。沐浴着全面深化改革的春风，市政府法制办自觉践行党的群众路线教育实践活动要求，乘势而为，务实求进，在推进依法行政和开展行政立法、规范性文件审核、行政执法监督、行政复议工作等方面均取得了新的进步。

　　法治政府　 承前启后迈向新征程

　　党的十八大报告提出了到2020年基本建成法治政府的宏伟目标。本市也提出“首都法治政府建设要走在全国前列”。在年初市政府法制办召开的“深入学习贯彻十八大精神、加速推进首都法治政府建设”理论务虚会上，“首都依法行政工作现状如何评价？”“首都法治政府建设如何深入推进？”成为大家关注和热议的焦点，大家畅所欲言，积极献计献策，最后形成了一致共识：要在新的起点上深入推进首都法治政府建设，首先需要做的是在摸清底数上下功夫，在全面筹划上作努力。

　　法制办在行动，法制人在努力。2013年是国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布的第10个年头，市推进依法行政工作领导小组办公室组织16个区县政府和56个市政府部门对本地区、本系统、本部门2004年以来推进依法行政工作的主要做法和经验、存在问题和薄弱环节等方面进行了全面总结和深入分析，共撰写了70多篇近100万字的调研报告。调研报告通过翔实的数据、系统的分析和务实的措施，为首都深入推进法治政府建设把脉开方。

　　调研在继续进行。北京依法行政工作情况如何，社会公众最有发言权。经过4个多月的艰苦努力，由市推进依法行政工作领导小组办公室与北京市社情民意调查中心联合开展、范围涉及本市16个区县、参与调查对象多达7883人的《北京市依法行政状况社会公众评价》调查报告顺利完成。从依法行政工作总体测评到各项分项指标，一串串翔实数字的背后，反映的是近年来北京市依法行政工作的总体情况。

　　外省市法治建设情况是首都推进法治建设的重要参考和借鉴。由市政府法制办主要领导带队的调研组远赴江苏、浙江等多个省份，深入了解外省市法治建设情况，带回来兄弟省市推进法治建设的经验成果……梳理分析来自方方面面的真情实据，借鉴兄弟省市的宝贵经验，使大家对首都法治政府建设的现状更为清楚了，对如何深入推进法治政府建设的思路更清晰了，于是，《关于推进“法治北京”建设的建议》、《关于兄弟省市开展“法治”省市建设的相关情况》和《关于江苏省和浙江省开展“法治江苏（浙江）”建设的情况》等报告及时呈报给市委、市政府。随后，让每一个首都政府法制人振奋的消息传来：在市委十一届四次全会通过的《中共北京市委关于认真学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革的决定》中，法治北京建设正式被写入其中，开启了首都法治建设的新征程。“法治北京能正式提出，我感到由衷地欣慰！”市政府法制办党组书记周继东发自肺腑的话可谓代表了首都广大政府法制人的共同心声。

　　开门立法　 多方参与共谋治理良法

　　“真没想到！我提的建议被写进法律了！”市民张先生拿着新颁布的《北京市大气污染防治条例》激动地说。其实，像张先生同样感到兴奋和自豪的市民还不少。2013年1月19日，《北京市大气污染防治条例（草案）》刚上网向社会公开征求意见，就引起了社会公众的广泛关注，大家参与的积极性非常高，据统计，截至2月8日网上公开征求意见结束，法制办相关立法处室共收到公民、社会组织、企业正式意见建议348份。在认真梳理和分析社会公众所提意见基础上，法制办在审核过程中对相关建议给予了充分的考虑和吸收，有的正如张先生所提的建议那样最终成为了条文的内容。

　　从2002年9月开始，本市在全国首先开启通过网络向社会公开征求立法草案意见，这些年，随着政府开门立法进程的加速，此举也随之成为本市政府立法的“规定动作”。2013年，本市开门立法的举措也在不断深化：2月12日下午，3位北京大学法学院博士生应邀走进市政府法制办会议室，与他们一起受到邀请的还有包括媒体记者在内的30多名来自各个领域的代表，他们是参加由市政府法制办相关立法处室组织的网民代表座谈会，会上，相关部门的虚心态度、多方之间的真诚讨论，使参加座谈会的代表们深感政府开门立法的诚意，北大博士生杨尚东深有感触地说：“政府开门立法与公众广泛参与，必将实现良法之治，也有益于社会公众在参与中逐步树立法治理念、培育法治思维。”

　　2013年，让一些媒体记者感到有些不同的是，以往参与市政府法制办的立法新闻报道，总是围绕立法计划发布、草案公开征求意见、规章正式出台等几个时间节点来展开，但从去年起，法制办选择了一些社会公众关注度较高的立法项目，邀请相关媒体记者全程参与立法调研论证过程。在《北京市动物防疫条例》立法过程中，法制办组织召开的部门协调会、相对人座谈会、法律专家审核会上，都能看到媒体记者的身影，随之，一篇篇反映政府立法工作全方位情况的报道也相继出现在相关报纸上。“身临其境参与政府立法过程，使我们掌握的素材更真实，报道解读的内容也更可信。”曾参与相关立法项目全过程的《法制日报》记者王斌深有感触地说。

　　请进来体现政府立法的诚意，走出去彰显政府立法的开放。《北京市大气污染防治条例（草案）》向社会公开征求意见结束后，3月4日，市政府法制办副主任王荣梅做客新华网，详细介绍了草案公开向社会征求意见的情况，与网友互动交流，并一一回答了网友关心的问题，网友们热情参与，节目点击率在1小时内突破两万次，引发公众的广泛关注和热议。

　　在2013年完成的《机动车停车管理办法》、《蔬菜零售网点建设管理办法》、《北京市快递安全管理办法》等9部地方性法规、规章中，从立法项目的确定到草案的公开征求意见，从审核过程中的独立调研到正式出台后的宣传解读，都彰显着首都政府立法的开放性理念。

　　合法性审查既守法律底线 更重思维培育

　　2013年，市政府法制办对262件市政府重大行政决策和行政规范性文件进行了合法性审查，与往年相比，文件审查数量有所上升，但存在合法性问题的文件明显减少。“过去我们不习惯、也不太愿意与法制办打交道，总认为合法性审查又给我们增加了一道工作程序，影响工作效率，现在相关文件没经过法制办审查总感到心里不踏实。”市某局一位多年参与文审相关工作的同志如是说。

　　这一变化得益于合法性审查模式的转变。前些年，部分单位起草文件草案不太重视合法性审查，要么不愿接受审查、要么敷衍应付走过场，致使政府决策存在较多法律风险。市政府法制办对此进行了深入分析，认为这其中既有思想上不够重视、法治意识不强的原因，也有法制办在审查过程中工作方式方法上的问题。为此，办领导强调要树立服务把关与思维培育并重、推动工作与业务培训融合的指导思想，促进合法性审查由“被动审查”向“主动服务”转变，由单纯“文来文往”向注重“全面沟通”转变，由“重视守住底线”向“注重传送思维”转变。在市政府相关重大决策出台前，市政府法制办都要提前研究相关法律问题，主动与相关委办局沟通，引导其学会运用法治思维审视问题、研究对策、设计制度；围绕社会关注度高、争议较大的问题，邀请起草人员参与法律论证，在沟通协调中达成共识、完善制度；适当拓展文件审查范围，既进行合法性审查，又进行合理性、适当性审查，既指出问题，又摆出依据，还分析法律风险和法律责任，帮其澄清工作和认识上的误区。在注重培育法治思维的同时，市政府法制办还注重业务培训，定期组织文审案例分析，针对审查中存在的问题组织专家会诊、分析点评和经验交流，深受委办局欢迎。“这样的培训，使文审工作很鲜活，教会我们跳出文审看文审，运用法治思维抓工作，许多经验我们可以直接使用”，这是交通委参训人员参加培训后的感受。

　　通过创新合法性审查模式，委办局会前送审的意识不断增强，提前通气、主动咨询、上门协调、座谈交流已成为工作常态，向市政府提交的文件质量也明显提升。

　　执法监督　　 让社会公众感受到真实变化

　　连续15天深入农贸市场、居民小区、公交车站等执法一线，探访东城、朝阳、海淀等6个区的政务服务大厅，设计了3套调查问卷，随机调查2400余人次……这是2013年本市组织的一次行政执法状况社会公众评价调查，此举既是党的群众路线教育实践活动的重要内容，也是践行“执法为民”理念、全面加强执法监督的重要举措。经过全面调研、深入分析，共梳理出社会反映较为集中、与群众切身利益密切相关的9大类执法问题。

　　市委、市政府对此高度重视，提出综合治理、确保长效的思路，要求既要围绕重点问题抓专项整治，又要着眼长远抓常态化建设。针对“行政不作为、乱作为”问题，市政府法制办、市纪委监察局、市人力社保局、市编办等单位迅速开展专项整治。对在执法过程中群众反映强烈的“黑中介”、“黑摩的”、“违法养犬”等“老大难”问题，整合相关执法力量，采取联防联查、持续巡查、蹲点稽查等措施，严厉打击各类违法行为，在遏制违法势头、优化城市环境上取得较大成效。

　　在抓专项整治的同时，市政府法制办也注重抓好执法案卷评查、执法信息服务平台等常态化建设。在持续17年开展行政执法案卷评查活动基础上，2013年对评查过程中发现的“零分”案卷和“零处罚”情况，在全市通报的同时，责成相关部门分别作出情况说明。为提高行政执法工作透明度，市政府法制办还积极推进全市行政执法信息服务平台建设，该平台建成后，可将行政执法部门的执法主体、执法权限、执法依据、执法程序、处罚文书等全面公开，供监督部门、法人、社会组织和公众查询监督，实现执法监督的实时化、常态化、信息化，使行政执法在阳光下运行，回归为民服务的本位。

　　行政复议　　 以机制创新彰显制度公信力

　　2013年，全市各级行政复议机关共收到行政复议申请4968件，再次超过行政诉讼受理量，同比增长38.5%。在案件申请量上升的同时，行政复议纠错率也在持续上升，全市共撤销、责令履责、确认具体行政行为违法156件，比2012年增长65.9%，纠错率为4.3%。

　　受理量和纠错率增长的背后，反映的是复议制度的公信力不断提升。近日，怀柔区的赵先生给市政府法制办复议工作人员送来了一面书写“公平公正执法、主持正义为民”的锦旗。他抑制不住激动的心情：“本以为和政府打官司，我一定会输，没想到市政府行政复议铁面无私，公正判决，真是令人佩服！”

　　行政复议公信力的提升源于案件审理机制的不断创新。北京的行政复议委员会工作机制，给行政复议工作带来了生机活力，在全国产生了重要影响。但在案件申请量方面，行政复议一直不能和行政诉讼相提并论，很难平分天下。与行政诉讼相比而言，行政复议审理机制的不完善、申请人对审理结果的不认可是制约行政复议制度功能发挥的症结所在，破除这一困局必须在审理人员和审理方式上全面创新，以公开公平公正赢取公信力。2013年，在推进行政复议审理机制创新中，为解除申请人“行政机关代言人多”的疑虑，一改以往常任委员占多数的做法，明确了非常任委员比例高于常任委员的原则，并在审理过程中充分尊重非常任委员的意见；为保持中立性，由非常任委员主持案审会，并且坚持不保留（即所有资料对非常任委员公开）、不授意（即不对非常任委员提出特殊要求）、不干预（即尊重非常任委员的自主决定）的“三不”原则，确保非常任委员正常工作；尝试安排行政复议申请人和被申请人共同参加案审会，为双方提供充分发表意见、平等对话、相互沟通的机会，打破了社会公众对行政机关审理复议案件“神秘审理”、“暗箱操作”的顾虑，提升了申请人对行政复议结果的认可度。