北京日报：首都法治政府建设迈出坚实步伐

　　首都法治政府建设迈出坚实步伐——北京市推进依法行政工作回眸与展望

　　近年来，北京市各级行政机关认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）和《国务院关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》），紧紧围绕市委市政府确定的战略目标和各项中心工作，全面推进依法行政，法治政府建设基础进一步夯实，首都科学发展的法治保障更加坚强有力。

　　“一把手工程”：为推进依法行政提供组织保障

　　推进依法行政责任在政府，关键在领导。国务院《纲要》颁布实施后不久，本市在全国率先成立市长任组长、常务副市长和主管副市长任副组长，市政府12个综合部门“一把手”为成员的推进依法行政工作领导小组，办公室设在市政府法制办。2008年以来，市长每年都对推进依法行政工作提出明确要求，2010年，强调本市推进依法行政工作要走在全国前列。各区县政府和市政府各部门也普遍确立由行政“一把手”负总责、法制部门综合协调、各业务部门共同参与的推进依法行政工作机制。多年来，领导小组及其办公室充分发挥统筹规划、综合协调、监督指导、检查考核职能，制定中期规划、年度要点，定期部署工作、分解任务，组织开展依法行政考核，并将依法行政情况作为各级政府绩效管理考评的“硬指标”。

　　提高“一把手”法律思维和法治意识，是推进依法行政、建设法治政府的关键。近年来，北京市政府及各区县政府、市政府各部门普遍建立了领导干部学法制度，政府常务会、领导办公会会前学法已成为常态。各级政府和部门还通过理论中心组学习、举办专题研修班、培训班、报告会、法制讲座等形式，多层次、多途径对领导干部进行依法行政知识培训。据统计，2008年至今，市政府法制办联合市委组织部依托市委党校、北京大学、中国人民大学等单位，先后举办13期局处级领导干部依法行政专题研讨班，联合市人力社保局举办8期法制机构负责人及工作人员依法行政专题培训班。目前，包括全市各个层次干部的依法行政学习教育培训体系已基本建立，依法行政系列课件已纳入全市干部在线学习教育网，成为全市干部学习培训的必修课。2012年11月，平谷区区长张吉福代表区政府出庭应诉时说：“通过司法途径来维护自己的权益，是一个好的发展，也是建立法治政府的必经之路，以此让行政领导甚至公务员，在做出一个决定时，一定要依法、依照程序来办理，否则就要面临被起诉。”这从一个侧面印证了本市各级领导干部法治意识有了较大程度地提升。

　　合法性审查：为政府科学决策保驾护航

　　“前些年，行政决策在合法性方面存在瑕疵比较多，给决策实施带来了较大风险；近些年，政府在决策中重视合法性审查，决策在合法性方面的问题减少了，这是一个可喜的进步。”一位长期研究和关注政府决策问题的法学教授说。

　　2008年，北京市政府修订工作规则，将“实行科学民主决策”作为政府工作的基本准则；各区县政府普遍建立重大行政决策征求意见、合法性审查、集体讨论决定等制度。2011年市政府办公厅专门印发通知，规定凡是提请市政府决策的涉法事项、提请以市政府或办公厅名义制发的规范性文件，报送市政府前都要经过市政府法制办进行合法性审查。仅2012年，市政府法制办就对109项市政府重大决策、130件市政府文件进行合法性审查。由专家学者、专业律师等具有丰富经验的法律工作者组成的法律顾问团和决策咨询机构，也越来越多地参与到各级行政机关的重大决策过程中，有力保证了重大行政决策的合法性和科学性。

　　十五项基础制度：促进政府立法工作科学化、民主化

　　“法律就是秩序，有好的法律才有好的秩序。政府立法是实现法治政府的前提，也是法治思想与政府智慧的结晶，更是公众参与的平台。北京市政府法制办通过构建公开征求意见、相对独立的法律审查、公开征集立法项目等一系列制度，是科学立法、民主立法的生动实践。”这是第二届“中国法治政府奖”颁奖仪式上评委们对北京市“制定政府立法工作系列基础性制度”项目的评价，也是多年来北京市政府立法工作者孜孜追求的真实写照。

　　这一系列基础性制度包括《北京市地方性法规政府规章草案法律审查要点》、《北京市政府规章立项论证办法》、《北京市制定政府规章征求意见办法》等十五项制度。这些制度以提升立法工作质量为目标，以科学化、民主化为切入点，架构了政府立法工作的制度框架体系，既有实体规范，也有程序规范；既有对立法工作的全程控制，又有对承办人能力素质和履职尽责的明确要求，成为北京市政府立法工作必须遵守的“硬杠杠”。

　　围绕中心、服务大局是市政府在制度建设中始终坚持的首要原则。2008年至2012年，围绕推动经济发展方式转变、保障和改善民生、加强城市运行管理、保障首都安全稳定和重大活动顺利举行等市委市政府中心工作，共提请市人大常委会审议通过地方性法规和法规性决定32项，制定、修订市政府规章57项，为促进首都经济社会又好又快发展提供了良好制度保障。

　　“作为委员，参与立法的范围更广了，层次更深了，意见更有分量了，肩上的担子也更重了。”这是中国人民大学法学院教授杨建顺参加立法工作专家委员会工作三年多来的切身感受。2009年，北京市政府在全国率先成立立法工作专家委员会，聘任来自北京大学、清华大学、中国政法大学等首都高校、律所的30名知名学者和律师为委员，对政府立法进行常态化、嵌入式、全过程审核，并将此作为政府立法必经程序，将专家委员会审核意见作为立法决策的重要参考。专家委员会成立以来，共审核地方性法规和政府规章草案43部，提出了大量有价值的法律审核意见，促进了立法质量的提高。

　　“既有键对键的互动反馈，还有面对面的座谈交流，让我们感受到了立法工作中政府的诚意和对相对人权益的尊重。”这是多次参加《北京市物业管理办法》立法座谈会网民代表的一番感慨。自2002年开始，本市在全国率先通过政府网站向社会公众公开征求地方性法规和政府规章草案意见，并于2010年将征求意见由草案拓展到年度立法项目。目前，“公开征求年度立法项目——新闻发布会公布年度立法计划——新闻媒体公开征求意见——召集公众代表深入座谈——集中反馈征求意见情况”的公众参与立法模式，已经成为政府立法的规定动作，法律制度与群众期望的契合度也越来越高。

　　“三个平台”建设：有效提升行政执法水平

　　“1996年行政处罚法刚实施时，存在‘重实体、轻程序’、‘乱执法、乱罚款’、行政机关之间推诿扯皮等问题；案卷也不规范，有的部门根本没案卷。”一位在执法岗位工作多年的老同志感慨颇多。为有效解决行政执法中存在的不规范、不协调、不衔接等问题，本市在不断完善行政处罚案卷评查工作平台的基础上，又着力构建行政执法协调、行政执法和刑事司法衔接两个平台，以规范行政执法行为，提高行政执法效率，增强行政执法权威。

　　1997年，本市在全国率先开展行政处罚案卷评查工作，200多项评查标准着实使各级行政执法机关感到了压力。持续16年开展的行政处罚案卷评查工作，早已成为全市各级政府、各系统、各行政执法部门每年的规定动作。抽查案卷优秀率从2003年的53%提高到2012年的99%，不合格率从11%下降到不足1%。行政处罚案卷评查制度已经被国务院《纲要》和《意见》明确为行政执法的一项基本制度。

　　目前，本市共有88支行政执法队伍，8万多名行政执法人员，对于涉及多个部门的行政执法案件，执法机关相互推诿扯皮的现象时有发生，执法协调工作难度较大，既影响行政执法效率，又影响政府形象。针对行政执法中存在的“缺位”、“错位”问题，北京市政府专门制定行政执法协调制度，并于2010年建立由市政府法制办牵头的行政执法联席会议机制，构建行政执法机关信息沟通、问题协调、执法协作的平台，及时有效解决行政执法中的一些老大难问题。

　　过去，行政执法机关与公安机关案件移送机制不够健全，有些行政执法案件可能存在“以罚代刑”的情况。为有效解决这一问题，2010年，本市建立了由市政府法制办和市检察院共同牵头的行政执法与刑事司法衔接机制，完善案件移送程序，加强执法信息共享，以避免“以罚代刑”现象发生。

　　行政复议委员会：提高行政复议公信力

　　“这么多知名专家参与审理我们的案子，这样的审理方式让我们心里更踏实了。”申请人李先生在参加完由专家主持的案件听证会后激动地说。这是本市在全国率先设立行政复议委员会后由法律专家参与审理的行政复议案件。

　　按理说，行政复议既省时又不用花钱，理应成为老百姓解决行政争议的首选渠道。但是，在北京市行政复议委员会成立之前，与法院每年上千件的行政诉讼案件量相比，全年只有百十来件行政复议案件量的状况让人尴尬。“传统的行政复议方式，由于行政复议机构不独立，使得当事人担心暗箱操作而对行政复议结果没有信心。”北京大学法学院姜明安教授的一句话道出了个中原委。2007年9月，本市在全国率先设立行政复议委员会，由北京部分高校、研究机构、律师事务所推荐的专家、学者、律师担任非常任委员，专门负责审议市政府重大疑难行政复议案件和研究北京市行政复议工作重大问题，改变了以往完全由行政机关工作人员处理行政复议案件的办案模式，保证了行政复议的权威性、专业性、公正性。同时，积极推进听证、公开审理、实地调查等行政复议案件办理新模式，加强案前、案中的和解、调解工作，有效化解大量行政纠纷，做到“案结事了”。

　　近年来，行政复议委员会案件审理模式在本市逐步推广，截至2012年底，实现了全市16个区县全覆盖。全市行政复议案件受理量也呈逐年上升趋势：2008年为2001件,2012年达到3587件，平均每年上升15.7%。2012年，全市行政复议申请案件量首次超过行政诉讼一审案件量，其中朝阳区新受理行政复议申请427件，同比增长402.4%，行政复议化解行政争议的主渠道作用显著加强。

　　行政服务方式创新：促进政府职能转变

　　从内蒙古来京办企业的王先生到丰台区综合行政服务大厅办事，没花一分钱，而且没多久就办完。他感慨万分：“起初担心不知怎么办，不知到哪里办，不知啥时能办完。现在好了，提前上网一查，啥都清楚了，‘潜规则’顾虑少了，办事手续少了，烦恼事少了。”这些变化得益于北京市政府近年来深化行政审批制度改革，实施全程办事代理制，创新“一站式”服务模式和推进政府信息公开等一系列重大举措，把行政服务做到群众心坎里。

　　自2000年以来，全市先后进行5轮精简，共取消行政审批事项844项，占原有行政审批项目的56%。仅2009年就取消行政审批事项24项，下放行政审批权限103项。同时还建立了分阶段并联审批、分层级组织协调、分行业统筹推进的工作机制，审批程序进一步优化，审批效率进一步提高。

　　近年来，本市各级政府及相关部门从主动服务、便民服务、高效服务出发，普遍建立综合行政服务大厅，将能够集中进行的行政许可、行政审批、行政办事事项，统一集中到服务大厅办理，实行“一个窗口对外”的“一站式”服务模式，同时大力加强电子政府建设，全面推进网上申请、网上受理、网上审批、网上服务，部分申请事项企业或者个人不出门就可以完成。截止到2012年年底，全市共开通各类网上办理事项1074项。“程序少了、速度快了、办事方便了，态度变好了”成了大家的共同感受。

　　公开政府信息，便于公众查询知晓，是转变政府职能的重要内容。2008年5月国务院《政府信息公开条例》正式实施以来，北京市制定完善相关配套制度，建成市政府信息公开大厅和首都之窗“政府信息公开专栏”等平台，仅通过首都之窗“政府信息公开专栏”，就向社会公众公布各类政府信息达76.72万条。特别是从2011年起，在全国省级政府中率先公开市级部门决算、“三公”经费、行政经费和公务用车总量信息，提高了政府的透明度。2012年公开预算的市政府部门达到78家。

　　展望：基本建成法治政府目标已经明确，必须攻坚克难、奋勇向前

　　党的十八大报告提出了到2020年基本建成法治政府的宏伟目标，从现在算起还有8年时间。本市认真贯彻落实党的十八大精神，着眼于加快建设法治中国，建设中国特色世界城市，统筹规划，把握重点，突破难点，大力推进依法行政，加快建设法治政府，为推动首都科学发展、全面建设法治北京打下坚实基础。

　　——围绕提高领导干部法治思维，加大依法行政学习培训力度。完善和落实领导干部学法长效机制，通过组织学习培训、强化督查考核等措施，加强领导干部法治意识与能力培养，把领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力作为政绩考核和干部任用的重要标准。

　　——围绕建设中国特色世界城市，加强以立法为核心的制度建设。坚持从首都经济社会发展需要出发，加强政府立法工作统筹，加强科技创新和文化创新“双轮驱动”、实现城乡一体化、缓解人口资源环境矛盾、保障和改善民生等重点方面的立法，加强前瞻性和体系性研究，充分发挥制度在推动首都科学发展中的基础性作用。进一步完善科学民主立法工作机制，完善立法公众参与和专家论证制度，力争使立法准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。加大立、改、废力度，提高制度建设供给能力。

　　——围绕强化依法科学民主决策，完善和落实重大行政决策规则和程序。认真落实政府工作规则，加强政府重大行政决策制度建设，明确公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等重大行政决策的必经程序。对涉及经济社会发展和群众切身利益的重大问题，要广泛协商、广纳群言、增进共识，提高决策的科学化水平。

　　——围绕严格规范公正文明廉洁高效执法，进一步规范行政执法行为。认真落实市政府《关于进一步加强和改善行政执法工作的意见》，不断完善行政执法体制和机制，创新执法方式方法，深入落实行政执法责任制，加强监督检查，强化责任追究，树立首都执法良好形象。加强行政执法平台建设，深化行政执法协调和两法衔接工作机制，进一步提高行政执法效能，努力实现行政执法与社会公共管理的有机统一。

　　——围绕深入推进政府职能转变，进一步深化行政体制改革。不断创新行政管理方式，把政府工作重心更多地向社会管理和公共服务转移，促进行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变。深化行政审批制度改革，进一步精简审批事项，积极探索建立相对集中行政许可权制度，进一步提高“一站式”服务水平。全面推进政务公开，着力推进重点领域政府信息公开，保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。

　　——围绕有效化解行政争议，加强行政调解行政复议行政应诉工作。充分发挥行政调解的重要作用，完善“大调解”工作体系，实现各类调解主体有效互动，形成调解工作合力。充分发挥行政复议解决行政争议的主渠道作用，建立公开审理案件工作机制，完善行政复议委员会审理案件工作模式，积极探索相对集中行政复议案件审理工作，推动建设相对独立的行政复议体系，不断提高行政复议公信力。加强行政应诉工作，健全和落实行政机关及其负责人出庭应诉制度，推动行政争议的实质性解决。