北京：政府立法须过专家审核关

　　张 洋 徐 隽

　　政府立法是我国立法工作的重要组成部分，地方性法规草案、政府规章与百姓生活密切相关。如何提高政府立法工作的科学化水平，使之适应依法治国、建设社会主义法治国家的要求，北京市政府立法工作让专家参与的做法为各地提供了借鉴。

　　创新组织形式　发挥专家作用

　　专家审核意见不仅是听取，而且要作出采纳或不采纳的决定

　　2009年8月，中国人民大学法学院教授杨建顺从北京市副市长刘敬民手中接过聘书，正式成为北京市政府立法工作法律专家委员会的成员。

　　“3年来，我们对北京市政府的36个立法项目进行了法律审核，其中包括18项地方性法规草案、17项政府规章草案以及1项部门规范性文件。去年，北京市政府的所有立法项目全部纳入了专家委员会的法律审核。”杨建顺说。

　　北京市政府将专家委员会的职能定位为：在市政府起草地方性法规草案和制定政府规章等有关立法活动中，对所涉及的法律问题进行全面法律审核。

　　“专家委员会对法规规章草案进行法律审核的形式，不同于其他地方政府立法中的专家咨询会、论证会，它制度化地确保了所有法规规章草案都要经过专家的法律审核。审核意见也不仅仅是听取，而且要作出采纳或者不采纳的决定。不采纳的还要由立法部门充分说明理由。”北京市政府法制办高级法律专务张岩说。

　　“规范、高效、真干”，这是杨建顺对专家委员会的评价。3年来，北京市政府法制办制定了专家委员会委员遴选办法、工作规则、法律审核工作细则、费用支付办法等一系列制度，对法律审核的全过程予以规范。

　　“根据审议草案的不同，委员们组成不同的法律专家工作组。工作组召开会议前，政府法制办的工作人员会至少提前5天将草案文本、草案说明、需要重点审核的法律问题、有关背景情况和基础数据、各方面意见建议以及初步处理情况等交给专家。”清华大学法学院教授余凌云说，为了保证专家们有充足的时间对相关问题进行研究，政府法制办在每年年初制定法律专家工作组会议安排，由专家事先选择、关注属于自己研究领域的或者比较感兴趣的项目。这大大提高了专家工作组会议审核的质量和效率。

　　“专家委员会不走形式、不走过场，而是将专家的作用发挥到最大。”北京市政府法制办党组书记周继东说，除了积极落实专家意见建议、让专家有条件深入研究草案涉及的问题外，也对专家提出了要求。

　　对此，杨建顺深有感触：“参加专家委员会的工作，不是随便发表一下意见就可以。开会前，需要做很多研究和准备；开会时，需要全面客观准确地阐述自己的观点；会后，还要提交补充完善的书面意见。”

　　为了不断改进对专家组的服务工作，每年，市政府法制办都组织专家填写《法律专家工作组会议准备工作评价表》，对市政府法制办立法项目承办处室的准备和服务工作进行评价，确保更好地发挥专家作用。

　　提供法理支持　破解立法难题

　　专家来自高校、社科院和律师事务所等法律实务部门

　　专家委员会的40位法律专家分别来自高校、社科院、律师事务所等法律实务部门，研究领域集中在法理、宪法、立法法、行政法、民商法等。

　　周继东介绍说：“专家委员会之所以选择法学基础理论学科的专家，是想请专家从相对综合的角度全面审视法规规章草案，让专家以更宏观、更客观、更理性的态度参与立法工作。”

　　专家委员会工作规则第五条明确了专家提出法律审核意见的内容：“草案整体上是否符合宪法以及政府职能转变的要求，是否体现公平正义等价值理念，是否有利于平衡各方利益；草案拟定的相关制度是否遵循法制统一原则，是否与相关法律制度相协调和衔接；草案在立法技术上是否科学、规范。”

　　专家委员会提供法理支持、破解立法难题的作用在北京市政府制定《中关村国家自主创新示范区企业登记办法》的过程中体现得尤为明显。

　　2009年1月，国务院作出《关于同意支持中关村科技园区建设国家自主创新示范区的批复》，提出将中关村建设成为“具有全球影响力的科技创新中心”这一新目标，并给予一系列先行先试的政策支持。此后，北京市政府着手制定《中关村国家自主创新示范区企业登记办法》，对企业登记作出创新规定。

　　“我国中外合作经营企业法、中外合资经营企业法等法律法规规定，中国企业或者其他经济组织可以作为投资主体，但是对中国公民能否以自然人身份成为投资主体却没有规定。这在制定办法的过程中争议很大。”张岩说。

　　为此，2011年4月15日，北京市政府法制办召集法律专家工作组会议。会上，专家们提出：法律法规没有禁止中国公民以自然人身份投资设立中外合资、合作企业；实践中，商务部门已经对此类合资、合作企业进行了审批；限制自然人作为股东的规定早已不符合时代特点，与我国加入WTO后的经济管理理念和政策不相符。因此，应当明确允许中国公民以自然人身份投资设立中外合资、合作企业。

　　一些专家还从各自研究的领域提出了支持性的论据。例如：当合资、合作企业进行股权转让时，自然人是可以成为股东的，因此，在设立时也应当允许；部分地方性法规已经作出类似规定等。

　　专家委员会的论证，破解了办法制定中的难题，让中关村国家自主创新示范区企业创新发展的政策得以顺利制定和施行。

　　铲除部门利益　实现科学立法

　　专家委员会从第三方角度参与立法，更加超脱、客观和公正

　　与杨建顺、余凌云同时受聘的还有北京德恒律师事务所主任王丽。“在讨论《北京市房屋安全使用管理办法（草案）》和《北京市自然科学基金管理办法（草案）》时，我们有机会把市民的想法和法律实务中遇到的实际问题直接向立法者反映。很多意见受到重视，并得到了采纳。”王丽说。

　　专家委员会从第三方的角度参与立法工作，观点上更加超脱、客观和公正。“专家的意见说理性很强，我们常常用专家的论点论据去说服负责草案起草的部门，这有利于破除部门之间的利益保护，实现科学立法。”北京市政府法制办主任刘振刚说。

　　在对《北京市食品安全条例（修订草案）》进行法律审核的过程中，有专家提出，草案中对食品安全犯罪行为人适用“终身禁业”这一规定过于严苛，超越了上位法的规定及地方性法规的立法权限。不分刑事责任的轻重和属性就限制公民的择业自由，不符合罚过相当的原则。从保障人权、限制公权力的理念出发，规定“终身禁业”也是不合理的，实际上与宪法和劳动合同法的精神相冲突。如果要适当限制有食品犯罪前科的人从事相关生产经营活动，应当符合行政法的比例原则，仅对被追究刑责的轻重和属性符合一定基准的对象适用一定期限而非“终身”的禁业更为妥当。

　　专家工作组会议后，政府法制办在向市政府汇报的草案中采纳了专家工作组的意见。最终由市政府提请市人大常委会审议的草案中没有保留对食品安全犯罪行为人适用“终身禁业”的规定。

　　专家参与政府立法工作，对提高干部的法学理论水平和法律素养、转变部门的观念和认识发挥了重要作用。

　　“立法工作具有的研究性质使立法工作不同于一般行政事务性工作，它更多地依托于对立法中涉及问题的深入研究和进行创造性的制度设计。”周继东说，各领域法学专家的精彩发言和讨论，使立法工作所需要的各种重要的法律思维方法各显身手，并在每个具体法规规章草案中得到充分演绎，使承办人员能够较快地掌握立法工作方法的要义，不断培养良好的法律素养，提升立法工作专业化、职业化、科学化水平。

　　政府立法工作和专家的研究工作也有明显不同，它要求专家对政府工作、公共管理、立法工作方法十分熟悉。“专家委员会的40名专家不是临时召集的，而是长期、固定的。他们熟悉政府立法的过程，省掉了很多客套话，免去了对此项工作的熟悉、适应过程。这使得专家的意见更加务实，更加具有针对性，从而也使立法工作更加高效。”刘振刚介绍。