北京市政府法制办依托市政府立法工作法律专家委员会进一步推进科学民主立法

　　北京市政府立法工作法律专家委员会（以下简称“专家委员会”）于2009年4月成立，其主要职责是：在市政府起草地方性法规草案和制定政府规章等有关立法活动中，对所涉及的法律问题进行全面法律审核，包括草案整体上是否符合宪法以及政府职能转变的要求，是否体现公平正义等价值理念，是否有利于平衡各方利益关系；草案拟定的相关制度是否遵循法制统一原则，是否与相关法律制度相协调和衔接；草案在立法技术上是否科学、规范，以及草案涉及的其他法律问题，并提出审核意见。

　　一、专家委员会的性质及定位

　　设立专家委员会，是适应科学立法、民主立法需要的制度设计。通过充分利用首都专家智力资源，对北京市政府法制办进行审查的法规规章草案进行法律审核，实现促进政府立法工作质量提升的目标。在制度设计中，委员从立法工作的中间环节切入，由宪法、法理、行政法、民商法等领域的专家组成法律审核工作组，由高级法律专务主持会议，对法规规章草案进行法律审核。这种专家工作组会议对法规规章草案进行法律审核的形式，不同于现在立法中的专家咨询会、论证会，能够让专家从一个更客观、更宏观、更理性的角度审视法规规章草案，从更加超脱和客观的角度参与立法工作，这样的中立角度也是立法工作所必需的。另外，专家工作组会议不包括各专业法的专家，目的是各位专家能够从相对综合学科的角度全面审视法规规章草案，为法规规章草案确立的基础法律关系寻找基本的法理支撑。

　　二、专家委员会成立以来的工作情况

　　（一）具体法律审核情况

　　专家委员会自成立以来，共召开法律专家工作组会议34次，对市政府36个项目进行了法律审核。其中，包括18项由市政府提请市人大常委会审议的地方性法规草案、17项政府规章草案以及1项部门规范性文件。2011年对市政府18项年度立法项目全部进行了法律审核，实现了市政府年度立法项目100%纳入审核。

　　（二）建立、完善专家委员会工作制度情况

　　专家委员会成立后，及时制定了委员遴选办法、工作规则和费用支付办法等工作制度，作为专家委员会运行的保障；推行年度会议安排和评议制度，作为进一步深化专家委员会运作机制的重要工作手段；制定法律审核工作细则，进一步完善了工作制度，规范了法律审核工作。

　　三、专家委员会工作对进一步推进科学民主立法起到了积极作用

　　专家委员会的法律审核工作，对进一步加强和改善政府立法工作，完善科学立法、民主立法工作机制起到了积极的促进作用。主要表现在：

　　第一，为法规规章草案审查工作直接提供了法理支持。在审核法规规章草案中，委员们对承办处室提出的需要重点进行法律审核的问题，从立法学、法理学、宪法学、行政法学和民商法学等不同学科的不同视角，对制度设计方案进行法理研究和分析，权衡各学说的利弊，探讨与北京市实际情况的结合办法。经过法律专家工作组会议进行法律审核后，法规规章草案的质量均得到有效提升，有的避免了在基本问题认识上出现偏差；有的对承办处室在法规规章草案审查工作中把握不准的问题予以研究论证，提供较好的可选方案；有的从严格进行法律审查方面给予了重要提示；还有的从立法技术方面给予把关，等等。

　　第二，促进了一些立法中难点问题的解决。当前北京市地方立法中，行政管理立法仍占有较大的比重，如何恰当划定行政管理深度和范围，使之与有效保护相对人民事权利达到平衡，促进行政规范和民事规范在各自的领域内发挥应有的作用，成为提高立法工作质量的关键点。例如，在《北京市房屋建筑使用安全管理办法（草案）》法律审核中，房屋所有权人、使用人在房屋建筑使用安全管理中，既有基于民法的安全义务，又有基于行政法的安全义务。委员提出应当根据基础法律关系的不同区分民事责任与行政责任，根据公共建筑和私人建筑的不同实行差别管理，使行政权力介入的程度和领域与管理的客观需要相适应。类似的情况在《北京市人民政府关于修改<北京市城市轨道交通安全运营管理办法>的决定（草案）》中也有反映。城市轨道交通安全检查的责任主体有地铁运营单位和公安机关，地铁运营单位作为从事特定交易行为的经营者，通过安全检查选择交易相对人，体现合同自由，这种安全检查不具有强制性；公安机关基于维护公共安全目的实施的安全检查，具有一定的强制性。委员们对这些关键问题的分析意见均被草案所吸收，很好地推动了立法中相关问题的研究解决。

　　第三，促进了立法工作专业化和职业化水平的提高。专家通过参与政府立法工作，深入了解了北京市情和立法工作实践，促进了教学和理论研究；而专家工作组会议也对提高干部的法学理论水平和法律素养、转变部门观念和认识发挥了重要作用。立法工作具有的研究性质使立法工作不同于一般行政事务性工作，更多地依托于对立法中涉及问题的深入研究和创造性的制度设计，同时，立法工作作为一项法学专业性十分强的工作，要求必须掌握和善于运用法律思维方式和立法工作方法。法律专家工作组进行的法律审核，委员们从法理入手，结合草案的具体情况，对制度设计进行细化分析，很好地展示了对制度设计进行取舍的思考过程，使立法思考实现了过程化。各领域法学专家的精彩发言和讨论，使立法工作所需要的各种重要的法律思维方式、方法各显身手，并在每个具体法规规章草案中得到充分演绎，使承办人员能够较快地掌握立法工作方法的要义，不断培养良好的法律素养，提升立法工作专业化和职业化水平。