周继东：建设法治政府的历史性进步——写在《全面推进依法行政实施纲要》颁布五周年之际

　　五年前，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）。在这个历史性文件中，国务院明确提出了用十年左右时间基本建成法治政府的宏伟目标，并对各级政府提出了六个方面的基本要求以及七个方面的任务和措施。五年来，北京市各级政府全面贯彻落实《纲要》取得了显著进展，促进了政府职能转变和首都经济社会健康发展。在筹备和举办奥运会期间，各级政府始终坚持严格依法办事，有力保障了奥运会平安顺利举行。五年的路程，五年的成绩，既见证了我国推进依法行政的历史性进步，更为实现法治政府目标奠定了坚实基础。

　　五年来依法行政取得的主要进展

　　五年来北京市各级政府贯彻落实《纲要》，取得了明显成效：

　　——推进依法行政状况纳入全市各级政府的绩效考核范围。《纲要》发布后，市政府及时制定了五年实施规划，并从2005年开始，每年制定工作要点，明确当年推进依法行政的重点工作。每年市和区县政府都向上级政府和同级人大报告上一年度全面推进依法行政工作情况。

　　——企业和群众到政府办事更方便、更快捷。认真贯彻落实行政许可法，经清理、确认并公布，本市取消了自行设定的行政许可事项137项，目前在本市实施的行政许可共810项，其中本市设定的88项。积极实施政府机构改革，市属19个部门和职能进行了调整。在基层大力推行全程办事代理制，61个政府部门和区县政府基本实现“一个窗口对外，集中办理、统一办理、联合办理”等“一站式”服务，11个区县建立综合行政服务中心，7个区县建立综合办事大厅，945个基层单位设立办事代理服务窗口，2000多项行政许可和为民服务事项纳入全程办事代理范围，1006项许可和服务项目初步实现申报、审批、交费等在线办理。

　　——政府信息公开保障了公众的知情权和监督权。市政府在“首都之窗”设立“政府信息公开专栏”，建成了信息公开大厅。全市设立38个国家档案馆、公共图书馆以及515个各类公共查阅室、78个资料索取点作为各类政府信息查阅场所。截止到去年10月，全市各级政府部门主动公开政府信息达25万条，接待公众咨询超过6万人次。

　　——社会公众对政府决策的参与程度越来越高。2005年以来，市和区县政府逐步建立决策公开、合法性论证和集体讨论制度，公众参与、专家咨询论证正在成为政府重大决策的必经环节。公共财政体制基本建立，保障范围向城乡和社区基层拓展。认真贯彻执行政府采购法，政府采购公证和社会监督机制初步建立。取消了一批行政收费项目。

　　——政府立法工作取得新的进展。五年来，市政府提请市人大常委会审议地方性法规和法规性决定37项，制定、修订规章145项，废止规章93项。社会公众通过报纸、网站以及参加座谈会、听证会等多种方式参与立法过程的机制已经形成。到2008年底，本市现行有效的地方性法规和政府规章分别为138件和265件。

　　——红头文件有人管了。2005年，市政府颁布《北京市行政规范性文件备案监督办法》，建立了规范性文件层级备案审查制度。截止到2008年12月底，市政府共对各部门和区县政府制发的1583件行政规范性文件进行了备案审查，发现问题及时予以纠正。

　　——执法部门的执法行为更规范了。近年来，各执法部门在市场监管、交通秩序、市容环境等多个领域的执法更加注重与市民的互动与沟通，更加注重为企业和广大市民服务，同时对产品质量、食品安全、违法建设、社会治安秩序等严重危害人民健康和安全的违法行为严肃查处。各执法部门推行行政执法责任制，有效规范了执法行为。据有关部门评查结果显示，全市行政处罚案卷优秀率从2003年的53%提高到2008年的92%。

　　——社会矛盾调处解决机制发挥重要作用。城近郊区基层政府共建立联合接待室110个，组建了一批区域性、行业性调解委员会和专业调解组织。信访秩序明显好转。成立了北京市非紧急救助服务中心，区县普遍建立了社会矛盾调处中心。行政复议化解行政争议和监督纠错功能充分发挥，5年来，仅市政府共受理行政复议案件1815件，其中撤销、变更、确认违法或终止的案件达212件。

　　——对政府部门的监督力度不断加大。各级行政监察机关重点对行政许可、土地管理、城乡规划等法律法规和城镇拆迁、企业重组改制等重大决策执行情况进行了监督检查，及时纠正存在问题，对负有责任的人员追究党纪政纪责任。市和区县普遍建立行政投诉中心，全市基层行政投诉网点达945个；建立网上监察系统，将48个政府部门、1006项许可和服务事项固化在办理流程中，实行实时监控、预警提示、统计分析、投诉举报、满意度测评。在首都之窗网站开通“政风行风热线”，建立健全了民主测评和民主评议机制。审计机关坚持每年对年度预算执行等情况进行全面审计和重点审计，确保了财政资金安全。

　　——各级政府部门领导的依法行政意识明显提高。各级政府部门领导重视依法行使职权，决策、发文是否合法已经成为许多领导同志经常提出的问题。在有关部门对领导干部的评价考核中，依法行政已成为重要内容。合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一，正在成为评判行政行为是非对错的基本标准。

　　推进依法行政的基本经验

　　回顾北京市推进依法行政的进程，必须坚持六条基本经验。

　　第一，推进依法行政必须坚持宪法原则，把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。依法行政，首先必须依宪行政，坚持宪法原则，保证依法行政的正确政治方向。其次，必须依照宪法和法律行使行政职权。国家法律是党的路线方针政策通过法定程序形成的社会普遍行为准则，保证法律全面正确实施，才能从根本上保证党的领导，保障人民当家作主的地位，才能实现三者的有机统一。

　　第二，推进依法行政必须坚持以落实科学发展观为统领，把维护最广大人民的根本利益作为依法行政的出发点和落脚点。要牢牢把握第一要义是发展的要求，创造有利于科学发展、促进科学发展、保障科学发展的法制环境。通过制度建设引导走高质量、高端发展的首都科学发展道路，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用，依法界定政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，进一步解放和发展社会生产力。要牢牢把握核心是以人为本的要求，把反映人民群众的呼声和意愿，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，作为政府工作的根本标准，把执政为民的理念，转化为具体的法律制度和生动的执法实践，切实保障人民群众共享改革发展成果。要牢牢把握全面协调可持续的基本要求，要运用法律制度处理好人口资源环境的关系、区域以及城乡一体化发展的关系、公共利益与公民个体合法权益的关系以及各种不同群体的利益关系，实现利益关系在法律制度上的平衡与和谐。要牢牢把握统筹兼顾的根本方法，把长远规划与阶段性工作有机结合起来，抓好重点，解决难点，尤其在推动基层政府依法行政上下功夫，使我市法治政府建设全面协调发展。

　　第三，推进依法行政必须把法治政府建设与服务型政府建设有机结合起来，使行政权力更好的为人民服务。服务型政府着眼于社会发展，人民福祉提高，实现社会健康、稳定、持续发展与进步。法治政府着眼于治官、治权，保障公民各项权利的实现，确保行政权力的规范行使。二者相辅相成，相互渗透。把建设法治政府与建设服务型政府有机结合起来，就要更加注重发挥法律的引导、评价和协调功能，建立以引导和激励为主导的社会行为机制。要改变执法就是处罚的错误观念，把保护合法、服务守法和制裁违法统一起来，提高全社会尊崇法律、信仰法治的良好社会环境。要改变过去“你说我做”、“你命令、我服从”的被动管理模式，通过指导、协商、服务在行政机关和行政管理相对人之间形成共识，建立政府与社会良性互动的新型社会管理模式。要把公平正义作为协调处理各种不同利益关系的基本价值准则，兼顾各方利益诉求，力求实现国家利益、社会利益和个人利益的有机统一，不同社会群体利益关系的和谐平衡。同时也要发挥好法律的规范、保障功能，使各级行政机关既严格履行法定职责，维护公民合法权益，又规范行政权力的行使，防止权力滥用。

　　第四，推进依法行政必须与政府职能转变和深化行政管理体制改革有机结合起来。依法行政既是政府职能转变和行政管理体制改革的重要内容，也是促进政府职能转变和行政管理体制改革的必要手段。在我国经济转轨和社会转型过程中，依法行政要在现有行政管理体制下逐步推进，与行政管理体制改革和政府职能转变相衔接，通过依法行政促进政府职能向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的方向转变。要尊重人民群众的民主权利，努力为社会提供更多更好的公共产品；要尊重市场经济规律，充分发挥市场机制在资源配置上的基础性作用，防止行政权力对公民权利和市场的不当干预，同时又要保证政府宏观调控的有效性，保障经济社会平稳健康发展。

　　第五，推进依法行政必须坚持科学立法、民主立法，坚持政府立法、行政执法和行政监督并重。推进依法行政，制度建设是前提。科学立法就是尊重经济规律、社会发展规律和自然规律，尊重实践，科学合理进行制度设计。民主立法就是建立立法工作者、实际工作者和专家学者相结合的政府立法工作机制，提高政府立法工作的透明度和公众参与度，采取多种方式听取社会各方面的意见，保证利益攸关方诉求和意愿的表达权平等实现，使各种不同意见在立法过程中通过讨论和协调形成统一。同时，政府立法、行政执法和行政监督是依法行政的三个重要环节，应当坚持三者并重、整体推进。

　　第六，推进依法行政必须不断提高行政机关工作人员依法行政的意识和能力。只有不断加强对行政机关工作人员特别是领导干部依法行政意识的培育，增强其法律思维能力，才能使依法行政从理念转化为自觉行动，把依法行政贯穿于行政管理的全过程和各个环节，切实解决经济社会发展中的矛盾和问题。

　　今后五年推进依法行政的主要任务

　　五年来，北京市推进依法行政工作虽然取得了一定成绩，但与《纲要》确定的全面推进依法行政、建设法治政府的目标相比，与人民群众的期望和要求相比，还存在很大差距，影响推进依法行政工作的一些关键问题尚待突破：一些行政机关工作人员依法行政意识和理念还不牢固，政府职能转变不到位，行政管理方式和手段有待进一步创新，制度建设整体质量与首都科学发展的趋势还不相适应，行政执法不作为、不协调、不规范的问题仍然存在，监督机制有待进一步完善，基层依法行政工作还比较薄弱，等等。

　　今后五年，是贯彻落实党的十七大精神，全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家的重要时期，是全面贯彻落实《纲要》、实现建设法治政府目标的关键阶段。北京市在成功举办奥运会、残奥会后，已经站在了一个新的历史起点上，市委提出，将奥运三大理念贯穿到首都经济社会发展中，建设人文北京、科技北京、绿色北京，是北京市贯彻落实科学发展观的具体实践。我们必须紧紧围绕首都工作大局，使法治政府建设更好服务于人文北京、科技北京、绿色北京建设，为首都经济社会发展提供可靠法治保障。当前，广大人民群众的政治参与意识、社会主体意识、权利意识、法治意识空前提高，对政府的决策、执法、管理和公共服务有了更多新的期待。我们要使法治政府建设充分反映和体现新形势下的新要求，与广大人民群众的期待相协调、相一致。

　　全面推进依法行政，必须统筹规划，把握重点，突破难点，完善机制。当前，要全面总结过去五年推进依法行政的工作，找出差距、分析原因，对下一个五年工作进行战略规划和部署，使各项工作指标与实现建设法治政府目标相衔接。要以完善依法行政制度环境为主要任务，努力在重点领域的制度机制创新上有所突破。主要工作任务是：

　　——进一步深化行政体制改革，转变政府职能，创新行政管理方式。要促进政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，促进行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变。

　　——建立和完善依法、民主、科学的政府决策机制。完善决策法律评估制度，重大决策要广泛听取社会各方面意见，真正做到问政于民、问计于民、问需于民，建立社会参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制并使之制度化；建立决策责任追究制度，切实实现权责统一。

　　——政府立法工作要紧紧围绕人文北京、科技北京、绿色北京建设的需求，科学安排好立法计划和规划，抓好一批首都科学发展急需的立法。进一步完善科学民主立法工作机制，完善立法征求意见和公众参与制度，加强立项和前期调研工作，积极开展立法后评估，适时开展对不适应现实要求的法规、规章修订工作。

　　——全面落实行政执法责任制，建设公平公正、规范有序、高效便民、责权一致、文明和谐、监督有力的行政执法模式。要树立正确行政执法理念，改进行政执法方式，提高执法效率，改革行政执法体制，完善执法程序，保障当事人知情权、参与权的制度。要建立有效的监督、考核与责任追究机制，推动建立健全行政执法人员资格管理制度，提高执法人员素质。

　　——充分发挥行政复议解决行政争议的主渠道作用。要积极受理行政复议案件，切实提高案件审理质量，建立公开审理案件的工作机制，进一步完善行政复议听证制度，积极运用和解、调解手段化解行政争议，提高行政复议的公信力。

　　——认真贯彻《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和我市的实施意见，重点抓好区县依法行政工作，大力推进乡镇、街道依法行政。要切实加强对基层工作指导，鼓励基层创新，抓好街乡制度建设，促进基层依法行政能力明显提高。