行政决定不得逾越程序允许的职能限度——岳某某不服某区人民政府的处理案

　　【裁判要旨】

　　行政机关应当正确理解当事人的请求，并有针对性地调查处理、回复。行政机关在履行职责时，一定要清晰地确定某一行政程序所能允许的职权范围，用特定程序解决特定问题。

　　【基本案情】

　　申请人：岳某某

　　被申请人：某区人民政府

　　本案申请人居住在XX区龙湾屯镇史中坞村。2014年2月7日，申请人向市国土资源局XX分局提出申请，要求对其与李某某家宅基地使用权进行调查处理。2014年2月28日，国土XX分局出具了《土地权属争议案件受理通知书》，并送达了申请人和李某某。此后，国土XX分局就申请人申请事项进行了调查、调解，并就争议宗地现状进行了测绘。后因申请人认为国土XX分局没有履行土地权属争议调查处理的法定职责，向北京市东城区人民法院提出行政诉讼。2015年2月6日，北京市东城区人民法院作出〔2014〕东行初字第861号《行政判决书》，责令国土XX分局在判决生效之日起60日内，针对申请人与李某某的土地权属争议依法全面履行相应的法定职责。

　　2015年6月3日，被申请人XX区人民政府对申请人作出《XX区人民政府关于XX区龙湾屯镇史中坞村岳某某土地权属争议问题的处理决定》（以下简称《处理决定》），载明经被申请人XX区人民政府的土地行政主管部门调查核实，申请人家房屋使用现状已发生改变，故不能启动界线划分的程序。目前申请人家宅基地实际使用北侧东西长为33.86米，西侧南北宽为18.89米，而宅基地登记卡载的北侧东西长为35.10米，西侧南北宽为17.35米，实际使用尺寸与宅基地登记卡载尺寸不符。依据《土地管理法》第十一条第二款、第十六条第二款之规定，撤销登记在申请人名下的登记卡号为4区24号的《集体土地建设用地使用证》（简称《土地证》）。申请人对《处理决定》不服，向北京市人民政府申请行政复议，请求撤销《处理决定》。

　　申请人岳某某称被申请人作出的本案《处理决定》所问非所答，没有解决申请人的土地权属争议问题；本案《处理决定》没有事实依据，侵害了申请人的合法权益。

　　被申请人称：本案《处理决定》事实清楚，程序合法，适用法律正确，被申请人撤销申请人的《集体土地建设用地使用证》（以下简称《土地证》）的行政行为合法，请求复议机关予以维持。

　　【复议机关决定】

　　复议机关经审查后认为，本案中，被申请人作出的《处理决定》仅撤销了申请人的《土地证》，并未对申请人提出的土地权属争议问题作出处理决定。此外，被申请人撤销申请人的《土地证》应当依据《土地登记办法》的相关规定处理。

　　因此，被申请人于2015年6月3日作出的《处理决定》适用法律错误。根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第2目的规定，决定：1.撤销被申请人于2015年6月3日作出的《处理决定》；2.责令被申请人依法对申请人的土地权属争议申请重新作出决定。

　　【专家评析】

　　一、背景：行政裁决

　　本案中，申请人提出的请求是解决争议，而此争议是民事争议。因此，行政机关针对民事争议作出的处理决定或意见，不同行政处罚、行政许可这类行政行为，本质是对争议、争端的处理。行政机关针对民事争议作出的处理决定，通常被称为行政裁决。

　　行政裁决的特点有：一是行政裁决在于解决平等主体之间的民事争议，因而主体包括行政机关、民事争议双方；二是解决主体是行政机关，而不是法院。由行政机关解决旨在能利用专业优势、快速解决民事争议，因而行政机关所解决的争议限于与行政管理有关的；三是决定由行政机关单方面作出，体现了决定性。当然，在决定前往往可以进行调解。

　　本案中的争议属于土地使用权发生的争议。《土地管理法》第16条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”因而，此规定既赋予了人民政府处理土地所有权和使用权争议的权力，也对政府处理争议课加了义务。为保证这类争议的顺利解决，国土资源部专门制定了《土地权属争议调查处理办法》对相关安排作出了规定，构成了国土资源部门和人民政府具体处理这类争议的操作依据和规范。

　　二、复议决定的理由

　　1.被申请人未对申请人提出的土地权属争议问题作出处理决定

　　复议机关认为，申请人向被申请人提出的是解决土地权属争议的请求，而被申请人有权也有职责予以处理。《土地权属争议调查处理办法》第28条规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。第30条规定，国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。因此，本案中被申请人有对申请人提出的土地权属争议申请作出处理决定的法定职责。然而，被申请人所作出的《处理决定》仅撤销了申请人的《土地证》，并未对申请人提出的土地权属争议问题作出处理决定。

　　2.撤销申请人的《土地证》适用法律错误

　　复议决定同时指出，即使被申请人要撤销申请人的《土地证》，应当依据《土地登记办法》的相关规定处理。

　　三、运用复议决定应注意的问题

　　本案是一起典型的行政行为违法案件，值得关注和反思。

　　1．正确处理当事人的请求

　　本案事实上缘起于申请人要求被申请人履行法定职责，即处理申请人与第三人的宅基地使用权争议，这就要求被申请人正确履行法定职责。正确履行法定职责，不仅包括要“有问有答”，更包括“答其所问”。

　　本案的最大问题在于“答非所问”。申请人要求被申请人处理申请人与第三人的宅基地使用权争议，而被申请人虽作出了《处理决定》，但其内容却是撤销登记在申请人岳某某名下《集体土地建设用地使用证》。根据《土地权属争议调查处理办法》第29条规定：“调查处理意见应当包括以下内容：（一）当事人的姓名或者名称、地址、法定代表人的姓名和职务；（二）争议的事实和理由和要求；（三）认定的事实和适用的法律、法规等依据；（四）拟定的处理结论。”被申请人显然不符合相关规定。

　　本案的最大启示是，行政机关必须能正确掌握当事人的请求，并针对请求作出正确的回复，如偏离当事人的请求并基于此请求的职责边界，出现“答非所问”，定会出现本案的结果。

　　2.在特定程序只能解决特定问题

　　在本案中，被申请人撤销了申请人的土地证。复议机关指出，被申请人要撤销申请人的《土地证》应当依据《土地登记办法》的相关规定处理，被申请人存在适用法律错误的情形。

　　被申请人之所以会出现如此错误，根源不在于申请人的《土地证》是否应当予以撤销，而在于被申请人在某一程序上作出了不该作出的决定。如前所述，本案是申请人要求被申请人履行解决争议的程序，被申请人应当围绕这一点来回应、答复。撤销土地证，需要依据《土地登记办法》作出。因此，纵使申请人土地证应予撤销，也不应当在本案中的程序进行，被申请人显然“用错了力”。这也是导致被申请人败诉的重要原因。因此，本案告诉我们，行政机关在办理案件时，一定要清晰地确定某一行政程序所能允许的决定范围，逾越这一范围同样构成违法。

　　【相关法律规范】

　　《土地管理法》第16条。

　　《土地权属争议调查处理办法》第28、30条。