责令改正违法行为是行政处罚还是行政命令（十九）

　　申请人：北京市某石材加工厂

　　被申请人：某区环境保护局

　　案由：责令改正违法行为决定

　　案情

　　2011年10月28日，某区环境保护局对北京市某石材加工厂进行了检查，发现该厂石材加工建设项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，主体工程于2000年1月正式投入生产，遂立案进行调查。经立案、调查询问和告知陈述申辩等程序，某区环境保护局作出《责令改正违法行为决定书》（以下简称《决定书》），责令申请人改正违法行为，停止使用该建设项目。北京市某石材加工厂认为，企业规模小，属石材加工行业，地处山区人烟稀少，不存在配套的环境保护设施验收问题，且于2000年开业，如有违法情况也已经过了行政处罚时效，不应受到处罚，某区环境保护局的行为损害了企业合法经营权。该厂向行政复议机关申请行政复议，请求撤销某区环境保护局作出的《决定书》并赔偿其停产停业损失。

　　某区环境保护局认为，其作为依法审批该建设项目的行政主管部门，有权作出责令改正违法行为的决定，责令停止生产属行政命令，而不是行政处罚。该建设项目对环境影响很小，应当依法填报环境影响登记表，落实环评批复中的要求，并向审批部门申请验收。申请人的违法行为一直处于连续状态，期限计算应从行为终了之日起计算，该局不存在损害企业合法经营权的行政违法行为，请求依法予以维持。

　　审理结果

　　行政复议机关认为，国家有关环保法律、行政法规和规章明确规定国家实行建设项目环境影响评价制度、“三同时”制度和验收制度。对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的建设项目，要求填报环境影响登记表，但应依法履行验收手续。被申请人发现申请人石材加工建设项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，主体工程投入生产，且违法行为一直处于连续状态，经过法定程序作出责令申请人停止使用该建设项目的决定，属行政命令，该决定符合法律法规的规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定对被申请人作出的《决定书》予以维持。

　　评析

　　（一）责令改正违法行为决定是行政命令还是行政处罚

　　责令停止使用的决定是行政处罚还是行政命令，是本案的焦点问题之一。《环境行政处罚办法》（环境保护部令第8号）第十二条将“责令停止生产或者使用”列为行政命令具体形式之一，根据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发〔2004〕2号），行政命令不属于行政处罚。行政命令的目的是制止环境违法行为，督促其回归合法状态，不具有惩罚性。本案中，环保行政机关对配套的环境保护设施未经验收的石材加工建设项目，责令停止使用，只是督促其回归合法状态，不具有惩罚性。

　　（二）环境影响很小的建设项目也要履行环保验收手续

　　2000年，被申请人对申请人填报的《某市建设项目环境管理登记申请表》进行了审查，并作出批复。在批复中要求“废水循环使用，机械噪声不得超过国家《工业企业厂界噪声标准（GB12348-90）》，废渣妥善处理”。申请人必须建设配套的环境保护设施才能达到上述要求。根据规定，本建设项目竣工后，申请人应当向审批该建设项目环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收，且应当与主体工程竣工验收同时进行。建设项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，主体工程正式投入生产或者使用的，环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，是履行监管职责的行为，符合法律法规的规定。

　　（三）本案是否适用二年追诉时效

　　《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。上述分析已经说明，责令改正违法行为的决定是行政命令，不属于行政处罚，故不适用该规定。