适用法律错误的行政行为构成违法——北京市某电子技术研究所不服某区人民政府案

　　【裁判要旨】

　　人民检察院《不起诉决定书》、房屋登记部门的《撤销房屋登记决定书》不属于根据《土地登记办法》的规定可以致使土地权利消灭的人民法院、仲裁机构的生效法律文书。

　　【基本案情】

　　申请人：北京市某电子技术研究所

　　被申请人：某区人民政府

　　2008年8月5日，申请人北京市某电子技术研究所取得了被申请人核发的《国有土地使用证》，宗地位置为XX区城子市场某号。

　　2014年4月17日，XX区人民检察院作出的《XX区人民检察院不起诉决定书》（以下简称《不起诉决定书》），载明2006年至2009年5月间，被不起诉人王某某受魏某某指使，在依法应报政府批准而未报批准、违法与北京某电子技术研究所签订XX区城子市场街某号国有土地转让协议的情况下，仍具体办理该项土地使用权转让事宜。2007年11月20日，王某某受魏某某指使，在委托北京国土联房地产评估中心有限公司进行评估的过程中，授意评估公司刻意压低评估价值。2008年3月25日，魏某某、王某某等人具体操办，以北京某国有资产经营中心的名义与北京市某电子技术研究所依据该评估报告签订虚假房屋买卖合同，恶意串通，并制作虚假材料骗取房屋土地管理部门登记，将XX区城子市场街某号房屋及土地使用权非法转移至北京市某电子技术研究所名下，造成国有资产流失。但鉴于其犯罪情节轻微，认罪态度较好，根据《刑法》第三十七条之规定，可以免除刑罚，决定对王某某不起诉。

　　2014年4月28日，市住房和城乡建设委员会作出《撤销房屋登记决定书》（以下简称《撤销房屋登记决定书》），决定撤销申请人名下北京市某电子技术研究所坐落于XX区城子市场街某号的房屋登记。2015年2月13日，北京市国土资源局XX分局（以下简称国土XX分局）对申请人北京市某电子技术研究所作出《限期办理注销登记通知书》，要求申请人北京市某电子技术研究所自收到该通知之日起15日内办理注销登记手续并交回土地权利证书。此后，申请人北京市某电子技术研究所未在15日内办理注销登记手续。2015年5月28日，国土XX分局在其对外网站上发布了《关于国有土地使用权的注销公告》，载明即日注销申请人北京市某电子技术研究所城子市场某号国有土地使用权，并要求申请人北京市某电子技术研究所自注销之日起15日内交回《国有土地使用证》。

　　2015年6月5日，被申请人批准国土XX分局对北京市XX区城子市场某号的国有土地使用权进行注销登记。同日，国土XX分局对申请人北京市某电子技术研究所作出《土地注销登记办理情况告知书》，告知申请人北京市某电子技术研究所国土XX分局经被申请人批准，于2015年6月5日对位于XX区城子市场某号的国有土地使用权办理了土地注销登记手续，原《国有土地使用证》公告废止。

　　2015年7月9日，北京市某电子技术研究所对被申请人于2015年6月5日批准注销其XX区城子市场某号国有土地使用权登记的行政行为不服，向北京市人民政府申请行政复议，请求撤销被申请人批准注销申请人XX区城子市场某号国有土地使用权登记的行政行为。

　　【复议机关决定】

　　复议机关经审理后认为，根据《土地登记办法》第三条规定，被申请人有批准和注销本案XX区城子市场某号国有建设用地使用权登记的法定职责。《土地登记办法》第五十条规定有下列情形之一的，可直接办理注销登记：…（三）因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的。本案中，被申请人批准注销申请人XX区城子市场某号国有土地使用权登记所依据的XX区人民检察院《不起诉决定书》和市住房和城乡建设委员会《撤销房屋登记决定书》既不属于人民法院、仲裁机构的生效法律文书，也不能证明申请人取得的XX区城子市场某号国有土地使用权消灭，不符合上述法律的规定。故被申请人依据上述法律规定批准注销申请人XX区城子市场某号国有土地使用权登记的行政行为适用法律错误。

　　被申请人于2015年6月5日批准注销申请人XX区城子市场某号国有土地使用权登记的行政行为适用法律错误。根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定撤销被申请人于2015年6月5日批准注销申请人XX区城子市场某号国有土地使用权登记的行政行为。

　　【专家评析】

　　一、背景

　　本案涉及到行政许可的注销，有必要对注销的性质加以分析。

　　行政许可的注销是指在出现特定事实时，行政机关依据法定程序收回行政许可证件或向社会公告行政许可失去效力的事实。注销更多是对特定事实的公示，不涉及行政许可的效力，因而在一般情况下主要是一个程序问题。

　　行政许可的注销，不同于行政许可的撤销、撤回和吊销。行政许可的撤销、撤回、注销和吊销，是四项相关但又区别的制度。

　　行政许可的撤销是指行政许可行为违法，而依法否定其效力的制度。行政许可被撤销后，其自始无效。《行政许可法》对行政许可的撤销条件作出明确了规定。第69条规定：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。”

　　行政许可的撤回是指行政许可行为合法，但因出现法定情形而依法使其失效的制度。行政许可被撤回后，失去的只是向后的效力。《行政许可法》第8条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”该规定明确了行政许可的撤回的条件，本题出现的情形显然不符合这些条件。

　　吊销行政许可（吊销许可证或执照）虽与撤销行政许可仅有一字之差，但有本质区别。吊销行政许可是指当事人在取得行政许可后，因从事违法行为取消其相应行政许可的制度，因此吊销行政许可本质是一种行政处罚，《行政处罚法》对此种处罚形式有明确规定。

　　从上述比较中可以看出，行政许可的注销主要应体现为一种程序性行为，其不应影响当事人的实体权益。但是，客观来看，行政许可的注销对当事人而言是不利影响。

　　二、复议决定的理由

　　本案中，被复议的行为，是XX区人民政府批准注销申请人XX区城子市场某号国有土地使用权登记的行政行为。复议机关审查后认定该行为违法，予以撤销，注销理由和根据违法。

　　《行政许可法》第70条明确规定了行政机关应当依法办理有关行政许可注销手续的特定事实，其内容是“有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的；（二）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；（三）法人或者其他组织依法终止的；（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；（五）因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。”本案涉及土地领域，对此《土地登记办法》作出了具体安排。

　　《土地登记办法》第49条指出：“本办法所称注销登记，是指因土地权利的消灭等而进行的登记。”该法规定了两种注销登记：一种是申请注销登记，另一种是依职权注销登记。前者指相关当事人提出申请，由主管机关进行注销的登记，后者指主管机关直接办理的注销登记。

　　申请注销登记适用的事项包括三种情形：一是因自然灾害等原因造成土地权利消灭的，原土地权利人应当持原土地权利证书及相关证明材料，申请注销登记（第51条）；二是非住宅国有建设用地使用权期限届满，国有建设用地使用权人未申请续期或者申请续期未获批准的，当事人应当在期限届满前十五日内，持原土地权利证书，申请注销登记（第52条）；三是已经登记的土地抵押权、地役权终止的，当事人应当在该土地抵押权、地役权终止之日起十五日内，持相关证明文件，申请土地抵押权、地役权注销登记（第53条）。

　　根据《土地登记办法》第50条、54条规定，依职权注销登记适用的事项包括两种情形：一是直接办理注销：依法收回的国有土地；依法征收的农民集体土地；因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的。二是当事人未按照本办法第五十一条、第五十二条和第五十三条的规定申请注销登记的，国土资源行政主管部门应当责令当事人限期办理；逾期不办理的，进行注销公告，公告期满后可直接办理注销登记。

　　本案中，被申请人批准注销申请人XX区城子市场某号国有土地使用权登记所依据的XX区人民检察院《不起诉决定书》和市住房和城乡建设委员会《撤销房屋登记决定书》既不属于人民法院、仲裁机构的生效法律文书，也不能证明申请人取得的XX城子市场某号国有土地使用权消灭，不符合上述法律的注销规定。故被申请人依据上述法律规定批准注销申请人XX城子市场某号国有土地使用权登记的行政行为适用法律错误。

　　三、运用复议决定应注意的问题

　　1.应认真分析作出的行政行为的性质

　　行政机关在作出行政行为或行政决定前，一定要分析该行为或决定在法律上的性质以及对当事人产生的结果。如在本案中，表面是只是注销国有土地使用权证，是一个依另一决定的程序性行为，但本质上是对当事人有重大影响的决定。对这类行为或决定的作出，必须审慎，有充分的法律依据和事实根据。

　　2.应准确适用法律

　　正确适用法律，是行政机关依法行政的基本要求，也是行政机关作出合法决定的前提。如本案中，被申请人的行政行为之所以被撤销，关键的原因是没有依法行使。《土地登记办法》对注销国有土地使用证有十分明确的规定，行政复议被申请人没有认真理解和适用这些规定，从而造成违法。

　　【相关法律规范】

　　《行政许可法》第70条。

　　《土地登记办法》第49-54条。