科学发展观与绿色北京建设和环境法原则的转变

　　编者按：11月19日，我市召开“人文北京 科技北京 绿色北京”与城市法治建设论坛，会上各知名专家都发表了重要演讲，对城市法治建设阐述了各自观点，尤其是王灿发教授的文章具有一定代表性，现刊发，供参考。

　　科学发展观与绿色北京建设和环境法原则的转变

　　王灿发 中国政法大学教授

　　2008年奥运会以后，在北京的建设发展方向上提出了科技北京、人文北京和绿色北京的建设目标。虽然与奥运会时相比，把绿色北京的提法移到了后面，但其重要性却仍然不容忽视。而且，随着科学发展观的贯彻落实，绿色北京的建设应当更加突出。应该说，科学发展观要求我们建设绿色北京，而绿色北京建设的实现必须转变其法律保障所依据的原则。

　　一、科学发展观是我国经济社会可持续发展的重要保障

　　科学发展观是在2003年10月召开的中共十六届三中全会全会上提出的。这次全会强调，制定“十一五计划”要全面贯彻落实科学发展观，要坚定不移地以科学发展观统领经济社会发展全局。究竟什么是科学发展观？并没有一个十分明确的定义，我认为，它最起码有三个方面的涵义：一是科学发展是将经济社会发展建立在自然和社会发展规律基础之上的发展思想和理念。因为科学发展观是一种思想和理念，这种理念要运用到发展上。“发展”是什么？社会发展、经济发展、文化发展都是发展。那么用什么方式来发展？必须用科学的方法来发展。那么什么才是科学的方法？首先就是要把经济社会发展建立在自然和社会发展规律基础之上。自然界有很多规律，而直接影响环境的是生态规律，包括物物相关律、相生相克律、能流物复律、负载有额律、协调稳定律，等等。人类只有按照这些规律来利用自然，才能真正使经济社会得到真正发展，否则，就会受到自然的惩罚。比如，中国南方的洪水等。其次是要全面协调的发展。邓小平讲“发展是硬道理”，这话没有错，只是有的人把它理解成“增长是硬道理”。以增长代替发展。其实，在许多情况下，增长并不一定是发展。比如，一列火车发生事故，许多人死伤，进行救治、修复损坏的机车和铁路，都带来了GDP的增长，但并没有带来经济的发展。二是要保障可持续发展。科学发展不是暂时的发展，三是长久持续性地发展。不能说我们这一代发展了，十年二十年发展了，不管以后发展了，我们要为子孙后代的发展留下空间，这种发展才是科学发展。所以我认为科学发展观应该有这三方面的要求。

　　加强环境保护是科学发展观的必然要求。环境保护就是按生态规律从事开发与建设活动。如果我们搞环境保护，就需要在开发与建设的过程中，按照生态规律的要求进行发展。比如对于自然资源的索取不能超过自然界的可供量，污染物的排放不能超过环境的自净能力。这些都是生态规律，按照这些生态规律，必然符合科学的发展观。

　　环境保护要追求三个效益的统一。这三个效益就是经济效益、环境效益和社会效益。我们不能只注重经济效益而不注重环境效益与社会效益。现在有些发展只注重经济发展，工厂很赚钱，但对环境有严重污染，就不是科学发展。环境保护的目的就是促进可持续发展。很多法律的立法目的都是为了促进经济的可持续发展。最近几年制定和修订的环境保护法律，如《大气污染防治法》、《水污染防治法》的目的都是要促进可持续发展。可以说，科学发展观与环境保护的关系、我国环境与资源的严峻现实，催生了科学发展观。

　　改革开放以来我国的经济发展取得了举世瞩目的成就，2008年，GDP总量已经超过30万亿，据世界第三位。但是，我国的经济增长方式却没有根本改变，投入产出率不高，可持续发展能力不强，经济社会发展、人口、资源、生态之间的矛盾比较突出。目前人均占有的淡水是世界平均水平的27%。我国单位GDP的能耗是日本的10倍。全国七大水系，有一半河段被严重污染。黄河的水是黄的，泥沙多，有时用肉眼发现不了污染，其实里面污染很严重。有个跨行政区的水环境管理研究，其报告中谈到，黄河70%的河段都是劣五类水体，就源头河段好一些。生态环境整体恶化趋势没有根本扭转，经济增长资源代价很大。根据原国家环保总局与国家统计局联合发布的绿色GDP核算的研究成果，2004年，全国因环境污染造成的经济损失有5181亿元，相当于GDP的3.05%，如果再加上治理的费用，还需要2874亿元，占当年GDP的1.80%，两者合起来共占GDP的4.85%。13万亿里要减掉将近5%，而这还只是实际资源环境成本的一部分，如果再加上生态破坏与治理恢复的成本，远远大于这个数字。我国可耕地总面积只有9800万公顷。人均占有耕地是1.29亩，只有世界平均数的33%。1993年至1994年全国耕地净减少70万公顷，1997年与1998年分别净减少135万公顷与261万公顷。据调查统计，目前我国有20%的耕地受到污染，干旱半干旱地区40%耕地严重退化。全国666个县低于联合国规定的人均0.8亩警戒线，每年650万公顷良田被不同程度地破坏。我国土地面临的未来是非常严酷的。环境的污染和破坏，也对我国的人体健康和社会安定造成了严重影响。近年来，“癌症村”、“铅毒村”不断出现，仅今年被广泛报道的就有：2009年7月底，浏阳市某镇数千群众因不满长沙湘和化工厂污染环境，上街游行抗议，围堵镇政府、镇派出所，在7月31日检测的2888人中尿镉超标者达509人。8月1日,湘和化工厂法人代表被刑事拘留, 浏阳市环保局局长和分管副局长被停职。2009年8月19日上午，陕西省宝鸡市政府召开新闻发布会宣布，凤翔县长青镇目前已发现851名儿童血铅超标，其中174名儿童属中、重度铅中毒，需要住院接受排铅治疗。2009年8月18日，湖南省武冈市政府组织武冈市精炼锰加工厂周围居民进行检测，在检测的1958名儿童中，有1354人血铅疑似超标。作为排污企业责任人员的犯罪嫌疑人被刑事拘留，两名当地环保部门工作人员也因失职而被立案调查。环境纠纷的投诉每年也以25%的速度递增。一些污染受害者投诉无门，便采用激烈的手段，从而影响了社会的安定。这些事实使我们不得不考虑：如果不改变增长方式，还是高投入、高消耗，我国的经济增长势头还能持续多久？我们的子孙后代还能不能在这片土地上有尊严地生活下去？所以，科学发展观的产生与我国环境资源的利用与污染破坏现状紧密相关。

　　有了科学发展观，在它的指导下，我国的环境政策正在发生历史性转变。我们先看“十一五”规划，它将环境资源保护作为特别重要的内容。在十四篇四十八章的规划纲要当中，至少有六篇十七章涉及甚至专章规定环境与资源问题。在规划中明确提出生态保护与环境保护的重点，要从事后治理向事前预防转变。这是一个很重要的转变，我们以前的立法都是从事后治理的角度进行规定，现在规划提出来要向事前保护转变，要从人工建设为主向自然恢复转变。原来治理污染，都用人工方法治理，比如在山上种树、种草。现在变自然恢复为主，比如草原破坏了，就把它封闭起来，不许放牧。这样要比人工恢复得要好。从源头上扼制生态恶化的趋势，明确不同区域的开发要求，分为重点开发区域，也即经济条件较好的区域；限制开发区域（资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口、条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域）；禁止开发区域（依法设立的各类自然保护区域）。要分不同区域确定开发重点，采取不同的环境保护措施。

　　能够说明我国环境政策历史性转变的另一个方面，就是2005年12月国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，在这个决定中，第一次提出了“环境优先”。国务院的决定要求，经济社会发展应当与环境保护相协调，提出要促进地区经济与环境协调发展，还提出在坚持保护优先的前提下，合理选择发展方向，确保生态功能的恢复与保育。在自然保护区和有特殊保护价值区禁止开发，依法实施保护，严禁不符合规定的任何开发与活动。这里值得注意的是经济社会发展必须与环境保护相协调，确实是一个历史性的转变。1981年以来，在环境保护政策方面国务院一共发布的决定有5个，即：1981年的《国务院关于在国民经济调整时期进一步加强环境保护工作的决定》，1984年的《国务院关于环境保护工作的决定》，1990年的《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》，1996年的《国务院关于环境保护若干问题的决定》，2005年12月3日的《落实科学发展观加强环境保护的决定》。在前四个决定中，涉及经济发展与环境保护的关系的时候，始终贯穿的思想就是环境保护与经济发展相协调。1989年通过的《环境保护法》第4条，也是规定环境保护与经济发展相协调。过去，我国一直坚持的也是协调发展原则，不过是让环境保护与经济发展相协调。而现在国务院的决定把它反过来了，让经济发展与环境保护相协调。意思就是，经济的发展不能超过环境的承载能力与自然净化能力。如果不符合环境保护要求，经济建设就不能发展那么快，有的建设项目就要停止建设。所以说，国务院的这个决定是环境保护政策的历史性转变。

　　二、科学发展观正促使我国环境法治发生转型

　　在环境政策与观念发生历史性转变的情况下，环境立法也已经在悄悄地体现这些理念。首先，我们看到，立法更加重视源头治理与预防性的立法。2002年我国颁布了《环境影响评价法》、《可再生能源法》，在20世纪90年代没有制定这样的法律，那时也制定不出来，现在制定出来了。2008年又颁布了《循环经济促进法》。这部法律更加强调在源头上削减，包括削减污染物的排放、削减资源的浪费。

　　立法转变的另一个表现是：开始注重公众参与。实际上，中国共产党的方针历来就是“群众路线”，它与西方的公众参与有异曲同工之妙。所不同的一点是，我们的群众路线缺乏制度和程序，是“英明”的领导主动去走群众路线，当领导不是那么“英明”，不愿听取群众意见时，群众就没有办法了。而公众参与强调的是让公众主动参与决策，让公众通过法定的制度和程序去表达意见、参与决策和监督。现在的立法当中，也特别强调公众参与。比如在环境立法中，专门规定规划的环境影响评价必须通过公众参与，可以通过论证会、听证会或者采取其他形式征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见。《行政许可法》当中也规定了听证会的内容。如果一个许可涉及第三方的利益，那么必须通知当事人，如果不通知，许可在程序上就是违法的，有关利害关系人就可以到法院起诉行政机关。这些都反映了对公众参与的重视。2006年2月份，国家环保局颁发了一个《公众参与环境影响评价暂行办法》。该办法规定，环境建设项目必须应发进行环境影响评价，环境影响评价报告书中必须有公众意见。且可以通过开听证会的方式让公众来参与。2009年8月21日发布的《规划环境影响评价条例》进一步规定：“规划编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划，应当在规划草案报送审批前，采取调查问卷、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见。但是，依法需要保密的除外。”（第13条）。

　　环境法治转型的第三个表现是，环境法由重行政轻民事向民事与行政并重转变。过去，我们强调政府万能，往往由政府部门来主导立法起草，政府部门往往只规定它们的权力和他们喜欢的制度与措施，它们怎么管，企业怎么服从，而不规定侵害了老百姓利益后，环境污染造成别人损害以后，老百姓通过什么途径去解决。现在这种情况开始转变。2004年12月底全国人大常委会通过的《固体废物污染环境防治法》的修订，特别增加了四个条款，均是关于民事的。比如，规定了造成环境污染的要承担恢复原状的责任、在环境损害赔偿案件审理中实行被告举证制、鼓励对污染受害者提供法律援助、环境监测机构必须接受当事人的委托进行环境监测并如实提供监测报告。这都是有利于老百姓打官司的，有利于公众通过民事途径解决环境问题。另外，现在正在建议起草的《环境损害赔偿法》，也是一个环境民事的立法。2006年春天全国人大开会的时候，中国人民大学法学院院长王利明，专门提出了一个提案就是制定《环境损害赔偿法》。他作为一个民法学教授，对民事侵权特别有研究，能够提出这样的提案，说明法学界也开始重视用民事手段来解决环境问题。2008年修订的《水污染防治法》在《固体废物污染环境防治法》的基础上，又针对环境民事诉讼中的问题增加了“因水污染受到损害的当事人人数众多的，可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼。环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼”， “水污染损害是由第三人造成的，排污方承担赔偿责任后，有权向第三人追偿”等多个条款。

　　环境法治转型的第四个表现是，我国正在着重解决违法成本低、执法成本高的问题。现在我们的法律，往往是守法成本高，执法成本高，违法成本低。一个工厂一天排放污水十几万吨，一吨污水处理费用要1.2～2.0元。如果要处理达标，每天治理费用要十几万元，甚至几十万元。如果它不处理，偷排了，被环保局发现了，最多罚20万元。在这种情况下，许多企业就不怕罚款。我国的《行政处罚法》规定了个“一事不再罚款”原则。按照这一原则，一个违法者，今天被罚了，明天就不能再罚了，因为违法的主体、行为内容都是一样的，很容易被认为是同一个行为。为了解决这个问题，法律应该明确什么是“一个违法行为”。应当规定每一天就算一个违法行为，或者每生产一件违法的产品就是一个违法行为。对每一个违法行为都可以给予处罚，包括罚款。最高人民法院在2006年6月出台了《关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，规定造成直接经济损失30万元，造成1人死亡或3人重伤的，都构成犯罪，应当追究刑事责任。在2005年原国家环保总局刮起了一场“环境风暴”，叫停了30家违法建设的大项目，这些项目许多都是投资上亿元甚至几百个亿的大工程。后来他们基本上都补办了环境影响评价审批手续。虽然老百姓对这些工程补办了手续以后还能开工建设有意见，但那些这些大公司在在风暴后进行建设项目时，就不敢不做环境影响评价了。在执法方面，公众也更多地介入环境执法。比如圆明园防渗铺膜工程，原国家环保总局开听证会让公众参加。立法也开始重视对不履行环境保护法定职责的行政机关及其工作人员追究责任。很多建设项目不进行环境影响评价和不采取环境保护措施，长期非法排污，就是因为执法部门不严格执法或者有地方政府的袒护。为了解决行政部门及其工作人员的违法问题，原国家环保总局与监察部于2006年4月联合制定了《环境违法违纪行为处分暂行规定》。这一规定，不只是要处分环境执法人员，也可以处分干涉环境执法的政府领导。

　　环境法治转型的第五个表现是，环境司法有了新发展。随着公众环境意识、法律意识和维权意识的提高，越来越多的人拿起法律的武器维护自己的合法环境权益，人民法院法院受理的环境案件不断增加。根据最高人民法院的统计，人民法院受理的环境案件，包括环境民事案件、环境行政案件、环境刑事案件以每年25%的速度在递增。不仅是环境民事诉讼越来越多，起诉环境行政机关的诉讼也有所增加。2003年有579件起诉环保局的行政诉讼，2004年有616件。同时，最近几年，也不断有环境监管失职的官员和严重污染企业的负责人被判罪入狱，比如沱江污染，有6名责任人被追究刑事责任。云南阳宗海砷污染事件，排污企业的3名责任人被判刑，并被判罚金1600万元。同时，从玉溪市副市长、省水利厅副厅长到玉溪市环保局长、澄江县环保局长等26人被问责，受到行政处分。江苏省盐城市饮用水源污染事件，企业的法人代表被控犯投放危险物质罪，一审被判处有期徒刑10年，合并其它罪行，被判11年有期徒刑，负责生产的厂长也被判6年徒刑，同时，盐城市盐都区从主管副区长、环保局长和副局长到环境监察人员等7人被行政处分，盐城市饮用水源保护区环境监察支队二大队大队长则被控环境监管失职罪。山东临沂水污染事件责任人一审被判15年徒刑，罚金五十万元人民币，并被判赔偿国家37,140,000万元人民币的经济损失。近两年来，不断有环境公益诉讼的研讨会召开。一些以保护环境公益为目的的个案起诉也取得了胜诉。江苏省东海县97户农民诉山东临沭县的两家工厂的环境污染损害赔偿案，不仅使受害者得到560多万元的赔偿，而且也保护了石梁河水库的水质。

　　三、绿色北京建设需要环境法三个原则的转变

　　北京作为发达地区，2008年的生产总值已经超过1万亿元人民币，人均GDP 已经超过8000美元，财政收入接近2000亿元人民币。但是，北京的环境状况仍然不容乐观：就空气质量来说，去年由于奥运会召开，连续几年不得不在空气污染治理方面进行高投入，并让周边省区联动，二级和好于二级空气质量标准的天数才达到274天。在水资源利用和水污染方面，现在北京的饮用水80%以上靠抽取地下水，地下水位每年下降1米，井深40米以上才能有水；北京原有的水资源规划是按2010年南水北调水进京来作的，但现在国家已确定2014年长江水才能进北京，水的缺口可想而知；一方面缺水，另一方面又是严重的水污染。北京的河流几乎没有一条干净的河流。整个北运河流域，绝大部分都是五类和劣五类水质。在固体废物方面，北京的各个垃圾填买场都面临着饱和，垃圾围城现象严重。为解决垃圾问题，北京计划建设多个垃圾焚烧场，但遭到居民的强烈反对。在环境噪声方面，由于道路和住宅建设规划不合理，导致环路住宅区噪声超标，甚至发生冲突事件。环境问题导致了一些矛盾冲突，影响了社会安定。百旺家苑小区居民为反对在其小区内架设高压线而进行了连续几年的诉讼；六里屯垃圾场附近的居民为反对建垃圾焚烧厂而集体抗议；望京居民为反对楼房旁边的变电站建设而100多人被抓。北京朝阳区高安屯居民为抗议垃圾恶臭污染而集体过马路。由此，我们不得不思考：北京人到底需要一种怎样的生活？在人均GDP已经接近中等发达国家的城市，我们还需要那些污染的工厂吗？这些有污染的工厂到底能给北京的GDP、财政收入和就业作出多少贡献？我们是否要在观念上、政策上、法律上来些根本的转变。今年9月我在《环境保护》杂志上发表了一篇文章——《重大环境污染事件频发的法律反思》，提出环境法原则应当有三个方面的转变。这三个转变就是：

　　1.协调发展原则需要转变为环境优先原则。从《环境保护法（试行）》开始，我国的环境保护法就确立了一条基本原则，即协调发展原则。而且这条原则被表述为环境保护与经济社会发展相协调。协调的结果，环境保护只能是为环境保护服务，经济确实得到快速发展，但环境的整体状况却不断恶化。直到2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》才将环境保护与经济社会发展相协调变成了经济社会发展与环境保护相协调。这一表述的改变，反映了我国发展战略的转变，环境保护更加得到强调。但仍然没有脱离协调发展原则。日本在1970年的第64届国会之前，其奉行的法律原则也是协调发展，结果环境总是协调不过经济，最后日本变成了“公害列岛”。1970年的第64届国会，修订了《公害对策基本法》，将协调原则变为环境优先原则，并按这一原则制定和修改了10多部公害防治法律，使得日本的发展战略作出了根本性改变。经过20多年的发展，日本就改变了原有的“公害列岛”形象，成为环境比较优美的国度。我国从经济发展的状况到环境问题的严重程度以及人们对环境问题的认识程度，都与日本20世纪70年代初的情况相类似，我国的协调发展原则也到了应当发生根本转变的关口。北京作为中国最发达的地区，应当带头作出这种转变。如果我们的协调发展原则在北京能够尽快的地变为环境优先原则，我们的环境污染才能得到遏制，环境质量才能真正得到改善。

　　2.预防为主、防治结合原则需要转变为风险防范原则。我国环境保护法中一直以来贯彻的都是预防为主、防治结合的原则。根据这一原则，应当首先立足于对环境污染和破坏的预防，对于没能有效预防的环境污染和破坏要给予治理。这一原则看似合理，但它其中却包含了允许一定的环境污染和破坏存在，如果没能得到预防，还是可以治理的。这实际上就已经在人们的心理上打开了一个缺口：并不是所有的环境风险都要预先得到预防。其结果是，大量环境污染破坏留待以后去治理。这在经济尚不发达时期，也许是不得不采取的原则。但是，当经济发展到一定程度，温饱问题解决甚至进入小康社会以后，如果继续实行这一原则，强大的经济发展能力必然使环境问题防不胜防。因此欧美国家和日本等发达国家，在进入20世纪90年代以后便开始实行风险防范原则。根据这一原则，只要存在某种环境污染破坏的可能性，就必须采取措施加以防范。其经典的表述就是一些国际法律文件和国内法律所规定的“遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。”我国最近颁布的《规划环境影响评价条例》体现了这一原则。该《条例》第21条中明确规定，依据现有知识水平和技术条件，对规划实施可能产生的不良环境影响的程度或者范围不能作出科学判断的，审查小组应当提出不予通过环境影响报告书的意见。如果我们其它的环境保护法律中也能贯彻这一原则，一些建设项目便再也不能以其环境影响尚无科学充分证据为由而仓促上马。

　　3. 达标合法原则需要转变变为不得恶化原则。目前我国对污染污染物的排放实行的达标即合法原则。如果一个建设项目，虽然有较多污染物的排放，但如果符合污染物排放标准，就可以建设和运营。在污染物排放标准方面，过去实行的是浓度标准，现在在某些方面和地区实行了总量标准。在实行总量标准的地区，只要排污达标，又不超过当地的环境容量，尽管会降低当地的环境质量，照样可以建设。结果，一些欠发达地区，由于还有很大的环境容量，便大量引进在发达地区不能建设的项目，导致污染转移。从环境保护的要求来讲，好的环境是不应让其恶化的。所以美国的法律中就有一条“不得恶化原则”。只有实行这一原则，环境质量已经恶化的地区环境质量才能得到改善，环境质量优良的地区才能继续保持。否则，如果仍然实行达标合法原则，环境质量差的地区很难变好，因为排污达标就不需要改善了；环境优良，环境容量大的地区，将难以避免环境质量恶化。因此，不得恶化原则的实行，将从根本上改变排污合法的观念，只要你的建设会导致当地环境质量恶化，就不能说是合法的，就有预防和治理的义务，也就可以解决排污达标仍然污染、扰民的问题提供法律根据。