《北京日报》：迈向法治政府的历史足音——北京市政府法制建设60年回眸

　　六十年，沧桑巨变，六十年，成就卓著。在首都阔步迈向国际化、现代化大都市进程中，政府法制事业蒸蒸日上,政府对政治、经济、文化和社会生活各个领域的管理，逐步实现了从无法可依到有法可依，从主要依靠政策、命令管理到依法行政的历史性转变。六十年，首都迈向法治政府的历史足音铿锵而清晰。

　　立法：回应时代需求

　　“建设社会主义法治国家，在世界上是一项全新的探索，这在制度建设方面提出了远比借鉴、采用世界上已有现成经验更为复杂艰巨的任务，需要用极大的法律智慧与创新性实践来努力完成。”中国政法大学副教授蒋立山说。

　　60年来，我市政府立法工作始终围绕全市中心工作开展，积极回应社会发展需求，先后制定地方性法规、政府规章共1126件，其中绝大部分是改革开放30年以来制定的，为促进和保障首都经济社会繁荣发展，促进政府职能转变和履行社会管理、公共服务职能发挥了积极作用。

　　“保稳定”、“促发展”、“重服务”

　　1949年2月，北平市军事管制委员会以法令形式发布了第一个文件——《北平市军管会关于伪金圆券兑换办法的布告》，揭开了政府以法律手段管理和调控社会的序幕。

　　建国初期，首都各项建设百废待兴，恢复社会、经济正常秩序成为政府当务之急。北平市人民政府通过发布《治安保卫委员会组织法》、《公立商（市）场管理暂行规定》等一系列命令，在短时间内稳定了社会秩序，促进了政治、经济和社会生活发展，此后又陆续颁布了一系列法规、法令。

　　党和国家发展历史上具有里程碑意义的十一届三中全会，使中国法制事业重新唤发生机。改革开放以来，北京市委多次召开民主与法制工作会议，要求各级党委把法制建设作为一项根本性任务来抓。我市通过颁布一系列有关城市建设、经济发展和社会管理的地方性法规、政府规章，为首都各项事业发展提供了良好的法制保障。

　　进入新世纪，北京以筹办奥运为契机，以全面提升城市依法治理水平为目标，先后制定39项涉奥地方性法规和政府规章，内容涉及奥林匹克知识产权保护、大型群众性活动安全、志愿服务促进、公共场所禁烟、食品安全保障以及市容市貌维护、户外广告管理等多个方面。奥运立法给北京留下了丰富的制度“遗产”。

　　2008年8月24日，国际奥委会法律部主任霍华德·斯图普先生专门致信我市，对奥运立法工作给予高度评价，特别感谢我市在为奥林匹克知识产权保护提供法制保障方面所作出的不懈努力。

　　奥运后，首都发展进入了从中等发达城市向发达城市迈进的新阶段，立法促发展、保民生、维护社会稳定、规范行政权力行使、推进法治政府建设的理念已经逐步成为共识。特别是“人文北京、科技北京、绿色北京”三大目标的提出，把促进民生改善、推进社会建设、能源资源节约、生态环境保护等方面的立法摆到了更加突出的位置。

　　回忆我市政府立法工作进程，在政府法制战线工作多年、现任市政府法制办主任周继东说：“这些年，政府立法工作变化很大，内容上，更加注重公共服务和市民切身利益的保护。机制上，实现了‘开门立法’，政府立法过程中专家论证、公众参与的广度和深度逐步加深，政府立法更加开放了。”

　　多方参与共谋“良法”

　　“真没想到！我提的建议被写进法律了！”市民万先生拿着新颁布的《北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定》激动地说。其实，像万先生同样感到兴奋和自豪的市民还不少，在《北京市烟花爆竹安全管理规定》、《北京市实施<中华人民共和国车船税暂行条例>办法》等法规、规章制定过程中，广大市民积极参与，提出各种意见上万条，其中不少建议都被吸收纳入立法之中。

　　自2002年起，我市所有经市政府提请市人大常委会审议的地方性法规草案和市政府制定的政府规章草案，均通过政府网站刊登，向市民征求意见，这已成为“规定动作”。截至2008年底，通过网站公开征求意见的法规规章草案共96件，征集到市民意见、建议近两万条。从2007年开始，市政府开始尝试在立法过程中通过听证会的方式听取社会各方意见。

　　专家学者在我市政府立法中发挥了不可替代的积极作用。上世纪八十年代起，就开始尝试由立法工作者、实际工作者和专家学者相结合的立法工作机制。进入新世纪以来，政府规章在制定过程中，都在不同环节上就一些重点、难点问题征求专家学者意见，政府立法开展专家论证、征询专家意见已成常态。据统计，近三年来，政府立法过程中共召开专家论证会超过60场，向专家征求意见几百人次。

　　2009年8月，市政府在总结过去专家参与政府立法工作经验基础上，成立了政府立法工作法律专家委员会，市政府特聘专家委员，请专家为政府立法“把脉”，专家提出的审核意见，成为市政府立法决策的重要参考。

　　“过去我也多次参与立法，但都是非正式的，这次不一样了。”中国人民大学行政法专业博士生导师杨建顺教授获得市政府颁发的聘书后说，“有了这个平台，以后说话分量更重了，责任更大了。”

　　经过多年实践，我市已形成了通过座谈会、论证会、听证会等形式多样的公众参与政府立法的工作机制。

　　立、改、废并举

　　在加强政府立法工作的同时，本市始终强调“坚持立、改、废并举”，规章清理工作从未间断过。据统计，建国以来，我市共先后开展了6次规模较大的规章清理，共修改规章及规范性文件241件，废止398件，既有效维护了法制统一，也使规章与社会发展的要求和实践相适应。

　　执法：理念、行为到体制的变革

　　随着行政诉讼法、行政处罚法、行政许可法等一系列法律的相继实施，特别是2004年《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）对执法理念、行为、体制等提出了一系列更高的要求，执法的合法性、规范性问题开始进入公众视野，推动了执法理念、执法方式的变革。

　　大盖帽：变“堵”为“疏”

　　由于受长期计划经济体制的影响，在行政执法中普遍存在“重监管、轻服务，重权力、轻责任”的问题，处罚几乎成了行政执法的唯一手段。这不但有损执法形象，也很难让管理相对人心服口服，甚至是按下“葫芦”浮起“瓢”，最终导致执法目标难以实现。

　　随着《纲要》提出行政管理应当更多发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用，这促使行政机关执法理念、执法方式发生了根本性变化。市工商局制定行政指导五项制度，采取非强制性行政措施，使行政相对人自愿做出纠正行为，最大限度地实现预防或消除轻微违法。市公安交管局综合运用电子显示屏、电子探头等高科技手段查处违法行为，过去主要依靠交警上街“蹲守”执法的状况成为历史。

　　越来越多的行政机关开始在管理中重视为当事人服务，管理者与被管理者之间的矛盾减少了。来北京从事家庭装修近20年的江苏人张先生深有感触地说：“90年代我刚开家装公司时，才真正体会到‘大盖帽’的厉害。当时行政机关常常采取‘以罚代管’的方式，少则几百多则上万。”

　　在最近的执法问题调查中，市民的满意度从九十年代的60%左右，上升为现在的90%。90%的被调查者认为“首都执法状况的改善是明显的，进步是巨大的”。

　　责任制：规范执法行为

　　权责一致，意味着行政机关“有多大的权力，就要承担多大的责任”，切实做到“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”。

　　早在1994年，市政府就开始在宣武、朝阳两区开展行政执法责任制试点工作。随后，这项制度在全市逐步展开。

　　2007年，市政府制定《北京市行政执法协调工作若干规定》、《北京市规范行政处罚自由裁量权若干规定》、《北京市行政执法责任追究办法》等6项配套制度，通过强化制度建设进一步规范行政执法行为。

　　我市还不断创新行政执法监督机制，1996年，在全国首创开展行政处罚案卷评查活动，至今已连续实施14年。通过这一活动，我市行政执法水平明显提高，被抽查案卷优秀率从2003年的53%提高到2008年的92%，不合格率从11%下降到1%以下。

　　城管：探索综合执法体制

　　“十几顶大盖帽管不了一顶破草帽”，这是老百姓对城市管理中执法状况混乱现象极具讽刺意义的描述。为解决“大盖帽满天飞”引发的多头执法、相互扯皮、执法扰民等问题，我市在全国率先开展了城市执法体制改革。1997年，宣武区组建了全国首个综合执法试点单位——区城管监察大队，将原市容环卫、园林绿化、规划、工商、交通等部门的有关查处职能相对集中。此后，在全市迅速推开。

　　2007年，市政府出台了《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》，对城管处罚权的范围、行使程序等内容进行了明确规定。目前，我市城管执法队伍享有近三百项执法职权，涵盖占道经营、违法建设、市容环境等13个领域。

　　我市还积极开展文化领域综合行政执法以及园林绿化执法等其他领域执法体制的探索。

　　依法行政：追求法治政府建设的理想

　　《纲要》明确提出“用十年左右的时间，基本实现建设法治政府”的目标，这不仅是各级政府及行政机关孜孜以求的理想，也是落实科学发展观、推进科学发展的必然要求。过去，以牺牲法治换取短期经济增长的教训，时刻告诫我们：法治是科学发展的坚强保障。

　　一把手挂帅层层抓

　　按照《纲要》所确定的建设法治政府的要求和实现路径，市政府把推进依法行政工作纳入我市“一把手工程”，历任市长都担任市推进依法行政工作领导小组组长，11个市政府主要工作部门“一把手”为市推进依法行政工作领导小组成员。

　　领导小组切实发挥统筹协调作用，制定印发《全市推进依法行政实施意见》，编制“任务分解方案”和年度工作要点，将每项工作落实到责任单位。各区县政府和市属各部门也都制定了实施办法，形成了“一级抓一级、层层抓落实”的工作格局。

　　为扭转“依法行政、建设法治政府说起来重要、干起来次要、忙起来不要”的工作局面，真正使依法行政、建设法治政府由“软”要求变成“硬”指标，市政府组织相关部门和专家学者研究制定了《依法行政考核评价指标体系》。2009年7月，市政府出台《北京市市级国家行政机关绩效管理暂行办法》，将依法行政工作的落实情况纳入市政府对各级政府和部门进行绩效考核的重要内容，从而使依法行政、法治政府建设真正落到了实处。

　　干部学习的“必修课”

　　2009年4月，来自全市各区县和市属部门的46名局级领导走进市委党校，专题研讨依法行政问题，引起了较大反响，依法行政课程成了“香饽饽”。多年来讲授依法行政课程的市政府法制办主任周继东深有感触地说“依法行政课程培训从科处级班、中青班到局级干部班，培训层次的不断提升，从一个侧面反映了依法行政思想理念的逐步深化，依法行政制度建设的不断推进。”

　　现在，会前学法已成为各级党委、政府理论学习中心组、政府常务会、行政首长办公会的一项经常性制度。“这么做合法不合法？”也已成为领导决策前的口头禅。依法行政系列课件已纳入全市干部在线教育网，成为全市干部学习培训的“必修课”。

　　“以前，只要单位组织法律培训，同事们都找各种理由不参加。现在，一听说有依法行政相关培训，大家都争着参加。”一位基层执法人员的一番话反映了这一变化。《纲要》提出的“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的基本要求，正在成为行政机关工作人员共同的行为准则。

　　宣传老百姓身边的法律

　　“现在咱们能看到的、听到的、了解到的本市的法规、规章多了，平时想找法律文本也容易了。”市民李先生深有感触地说。

　　老百姓最关注的是身边的法律，它与自己的生活息息相关。从1989年开始，北京市民就能在《北京日报》上看到新颁布的政府规章。2002年起，市民在全市范围内多个自由索取点都能获得新出台的政府规章。2003年起，市民通过年初召开的市政府立法计划新闻发布会，就能了解政府当年所有的立法项目。2009年起，《北京日报》在全文刊登新颁布政府规章的同时，还以“答记者问”的形式刊登新法说明。现在，新出台的政府规章宣传已成为我市普法工作的重点和亮点，政府与市民之间良性互动的沟通渠道正在逐步形成。

　　“红头文件”有人管了

　　“红头文件”在行政管理中发挥着重要作用。“‘红头文件’不是针对特定的人或事，而是对所有人具有普遍约束，一旦其出现偏差或者不适当，损害的将不是个别人的利益。”国务院法制办曹康泰主任不无担忧地说。

　　现在，“红头文件”有人管了。2005年，市政府建立了规范性文件层级备案审查制度，成立了备案审查机构。截止2008年12月，全市共备案审查行政规范性文件1583件，对发现的问题及时进行了纠正。

　　民告官：行政复议渐成解决行政争议主渠道

　　过去，民告官，大家首先想到的是上法院。但从90年代开始，老百姓与行政机关发生争议，除了诉讼外，还有另一条便捷途径—行政复议。从我市刚建立行政复议机构时的每年200多起到现在的2000多起，案件量的持续上升表明：行政复议已逐渐成为解决行政争议的主渠道。通过行政复议，一大批违法或者不当的具体行政行为得到了纠正。仅2008年，全市13.9%的案件被复议机构撤销或确认违法；17.9%的行政复议申请人经过调解、和解等程序后主动撤回复议申请。

　　2007年4月，我市设立行政复议接待室，据统计，接待室已接待群众5000多批次、8000多人次。开放式的受理方式，畅通了复议渠道，拉近了政府与百姓之间的距离。

　　“这么多知名专家参与讨论我们的案子，这样的结果咱们服气。”申请人刘先生拿着复议决定书激动地说。这是我市于2007年9月在全国率先设立行政复议委员会后由法律专家参与审理的复议案件。

　　“引入专家参与案件审理的目的在于促进案件公正，行政复议制度的生命力在于社会公信力。”一位行政法学领域知名学者如是说。

　　“雄关漫道真如铁，而今迈步从头越”。今后，我市政府法制建设要自觉以科学发展观为指导，以推进依法行政、建设法治政府为核心任务，以服务“人文北京、科技北京、绿色北京”建设为首要目标，在以下重点领域有所突破：为深化行政体制改革、转变政府职能提供良好的法制保障；深入贯彻落实《纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，重点抓好区县依法行政工作；建立健全依法、民主、科学的政府决策机制，不断提高制度建设质量；深入推进行政执法责任制，进一步规范行政执法；提高行政复议公信力，充分发挥解决行政争议的主渠道作用；紧紧围绕服务首都建设发展大局，科学安排立法规划和计划，重点抓好首都科学发展急需的立法项目，让北京政府法制工作惠及全市人民。