律管工作动态第25期
发布时间：2008年03月13日
[业务通讯]
编者按：今年，市政协常委会把“充分发挥律师职能作用 促进首都和谐社会建设”作为重点调研课题，召集八个民主党派组成联合调研组，于2005年3月至8月开展调研工作。其间，调研组多次召开座谈会，听取市司法局、市律师协会和部分区县司法局关于进一步加强和改进律师工作的措施和建议，以及部分律师关于保障律师执业权利、改善律师执业环境的意见；向市公安局、市检察院、市法院等部门了解有关律师执业权利保障的情况；对几家律师事务所和公安局看守所进行了实地考察，提出了新形势下充分发挥我市律师职能作用的意见和建议。市政协第十届委员会第十八次会议审议通过了《关于充分发挥我市律师职能作用 促进首都和谐社会建设的调研报告》并向市政府办公厅和市委办公厅报送了市政协首份关于律师工作的建议案。市委、市政府高度重视，并对建议案作出重要批示。北京日报●政协专刊刊登了关于《政协北京市第十届委员会关于充分发挥我市律师职能作用 促进首都和谐社会建设的建议案》的专题文章、委员视点和背景资料，转登如下：
当前，随着社会的逐步转型，利益主体多元化、利益关系复杂化，社会矛盾日趋凸显，这需要依法协调各类利益关系，调解各种社会矛盾，不断消除不和谐因素。而律师业正是通过运用法律，预防、调解社会各类纠纷冲突的法律服务行业，是实现北京市委提出的“构建社会主义和谐社会首善之区”重大战略任务所不可缺少的。为此，今年市政协全会也将发挥律师作用确定为建言献策工作重点，同时呼吁全社会帮助、理解、支持律师行业的工作，使其在生活中更好地发挥作用。
律师有什么用？随着法制的健全，人们的认知度也一天比一天增强。就整个律师行业来说，是通过刑事辩护、诉讼代理、法律援助、非诉讼业务等法律服务，来维护司法公正、服务经济发展、调解矛盾纠纷，从而直接为社会和谐、稳定、发展服务。这恰恰是北京市委提出“构建社会主义和谐社会首善之区”不可缺少的一环。
在这种形势下，我市律师行业的发展，很自然成为政协委员们关注的焦点。市政协社会和法制委员会迅速会同民革市委等8个民主党派，在市、区司法局和律师协会等相关部门的配合下，集中六个月的时间深入调研后，提出市政协首份关于律师工作的建议案——《充分发挥我市律师业职能作用 促进首都和谐社会建设》，日前已经市政协常委会会议审议通过，送交给市委、市政府。建议案强调，律师执业环境的改善，需要律师业自身加强建设，也要依靠市委市政府各部门、各司法部门以及全社会的关注和支持。
大力整顿法律服务市场的混乱。当前法律服务市场比较混乱，律师、非律师混杂，一些缺乏法律知识和执业能力的人员混入法律服务市场，毁损了律师业的声誉，也败坏了司法队伍的形象。
委员们建议组成法律服务市场整顿工作组，严肃查处“假冒律师”，彻底清理集结在我市各级法院和公安局看守所周边的非法执业机构，建立长效的法律服务市场监管机制，规范律师的执业行为，明确“从事公民诉讼有偿代理属于违法”的规定，并适度扩大无偿法律援助范围，尽快制定《北京市〈法律援助条例〉实施细则》，使更多的困难群体得到律师的帮助。
建立市场退出机制 清除害群之马。律师队伍的建设，直接关系到律师的社会形象。当前确有律师在利益驱动下职业道德缺失，成为害群之马，而根据现行的规定，他们又很难清退。这些人员损害了律师队伍的整体素质和社会形象，使一些合格优秀的律师受到牵连。为此，委员们建议要充分运用法律和市场两种手段，着重建立健全市场退出机制，通过全面推行律师执业信息公示制度，完善社会评价和监督体系，充分发挥市场的优胜劣汰功能，使我市律师业的整体素质和服务质量有明显提高。同时，应严格规范律师和法官、检察官、警官的关系，树立良好的律师行业风尚。
消除防范心理 改善律师执业环境。由于受传统司法理念的影响，一些基层的公安、司法和行政机关工作人员对律师执业存有戒心，其抵触情绪和防范心理影响到律师执业中“会见难、取证难、阅卷难”等问题的改善。一些公众对律师也有防范和戒备心理，把他们看作是“为了赚钱替坏人说话的人”，再加上有的媒体对律师业的宣传不够全面客观，使得律师执业的法制和社会环境亟须改善。
委员们建议全市各司法机关、行政机关要提出落实保障律师执业权利、改善律师执业环境的具体措施，并落实到基层单位；要对公安、司法机关干部进行现代司法理念教育，树立打击犯罪与保障人权并重的司法理念；清理限制律师执业权利的自定“政策”，将依法保障律师的会见权、取证权、阅卷权，纳入公安、司法机关的执法检查和日常管理之中；通过畅通律师参政议政的渠道和新闻媒体对律师业的宣传，为律师执业创造良好的社会环境。
修订法律 以此确保律师执业权利。委员们呼吁《中华人民共和国刑事诉讼法》应增加，“当律师正当申请被否定后，律师可提出复议”的救济规定；应明确规定“自法院受理案件之日起，凡不涉及国家秘密的案件，辩护律师有权即时查阅全部案卷、有权要求开示全部涉案证据，司法机关应当配合。”《中华人民共和国律师法》应规定，“律师有权向有关国家机关及其工作人员调查取证，凡不涉及国家秘密，受调查的机关和个人应当配合。”
委员们还建议尽快制定《北京市律师执业权利保障条例》。就在今年初的市政协十届三次会议上，许多委员就此提出提案，其中刘子华委员已是第三次提交提案，强烈呼吁条例早日制定并实施。建议案还提出修订律师执业准入的有关规定，明确对律师品行考察的具体标准和程序，增设律师执业退出的具体规定等。
市委、市政府高度重视市政协的建议案，吉林副市长表示，该建议案立足于首都和谐社会首善之区建设的新形势，对改善律师执业环境、发挥律师职能作用、促进社会和谐稳定具有重要价值，希望全社会共同努力。相关法制部门表示，将积极配合和推动《北京市律师执业权利保障条例》的地方立法工作，作为全面落实依法治市工作的重要内容。
会见难 取证难 阅卷难 律师执业 法制环境尚待改进。多年来，律师执业中反映突出的是“会见难、取证难、阅卷难”。在市委政法委协调下，我市公安、司法机关联合颁布了相关规定，使其中“会见难”有了明显改善。但由于传统司法理念影响，一些公安、司法和行政机关人员对律师执业存有戒心，影响了规定的落实。
一是律师在案件侦查阶段的会见权仍受到不当限制。如法律规定只有涉及国家秘密的案件，律师的会见才需经侦查机关批准，但实际几乎所有刑事案件的会见都需经批准，且不能保证在规定时间内安排会见；个别公安、司法机关还自定“制度”，对律师会见的方式、时间、次数、人数、谈话内容进行不当限制，有的对会见过程还进行录音录像；很多看守所把律师依法会见和家属探望等同对待。据统计，2003年10月1日至2005年4月30日，公安系统在48小时内能安排律师会见的，仅占刑拘人员的14。5%。
二是律师的依法取证权得不到应有保证。刑事案件中，法律虽然规定律师有权请求法院或检察院调查取证，但遭到拒绝应予取证而不取证时，法律却没有相关规定。在民商事案件和非诉讼业务中，房屋土地管理、机动车辆管理、税务管理以及金融财产资信等部门，大都拒绝律师取证。律师在取证中还常遇到相关材料不提供、调查笔录不签字、抄录材料不予盖章确认等情况，甚至有些部门明确表示不接待律师。
三是律师在刑事案件辩护中阅卷难。律师取证原本困难，在审查起诉阶段又只能查阅有限的诉讼文书和技术鉴定资料，使得在开庭前难以深入了解案情。庭审阶段虽然可以查阅、摘抄、复制本案指控犯罪的事实材料，但局限于仅是检察机关移送的起诉书、有罪证据目录和有罪证据复印件，而能证明被告人无罪或罪轻的证据材料，律师很难得到。律师的辩护，常因无据可依而流于形式。
以上律师执业的不良法制环境，影响律师不愿承办刑事案件，其中区县检察机关办理的刑事案件，律师辩护率还不到40%。辩护率过低，对防止错案、维护司法公正极为不利。
背景资料
我国律师业定位的变迁
1980年通过实施的《律师暂行条例》规定，律师具有公职身份，是拿工资的国家干部，律师事务所是事业单位。
1985年，由“法律顾问处”脱胎而来的“律师事务所”摆脱公职身份的束缚，逐步推行自收自支的经费管理体制。
1988年，开始“合作制律师事务所”试点工作。不要国家经费并实行自负盈亏的合作制律师事务所，要求律师必须辞去公职身份。
1993年，国务院批转了司法部《关于深化律师工作改革的方案》，不再以所有制的性质和行政级别的属性来界定律师及律师事务所的性质。
1996年颁布的《律师法》明确规定，律师是“依法取得律师执业证书，为社会提供法律服务的执业人员”，而不再是国家法律工作者。
1997年，党的十五大在其报告中将律师定位为“社会中介组织”，于是就有了2000年中介机构的脱钩改制，所有自收自支的国资律师事务所几个月之后全部推向了社会和市场。
律师执业机构经历了从“国资所”到“合作所”、“合伙所”的发展过程。
北京成为律师业最发达的省市之一
1979年，北京市恢复成立了第一家国办的法律顾问处。
1988年，本市率先开展合作制律师事务所的试点，突破了国办律师事务所这唯一的组织模式。
1994年，本市率先设立了全国第一家合伙制律师事务所，使合伙制迅速发展成主流。
1995年6月，开展了由政府公务人员担任公职律师的试点；同年10月，产生了全国第一个全部由执业律师组成领导机构的律师协会。
2002年，开展了服务社区居民的个人律师事务所试点。
2003年，开展了由企业职员担任的公司律师试点。
截止到2005年6月底，我市执业律师10225人，约占全国总数的9%，约占全市常住人口的万分之七点七，大大高于全国万分之零点九的平均水平。
截止到2005年6月底，全市共有律师事务所824家，占全国总数的8%。
2004年，为12299家企业担任法律顾问；代理各类案件及非诉讼法律事务14万多件；接待法律援助咨询近10万人次，代理法律援助案件3909件；纳税约5。2亿元。目前，北京已经成为全国律师业最发达的省市之一。
委员视点
发挥了作用也暴露出问题。市政协副主席王长连：北京市律师队伍在刑事辩护、诉讼代理、法律援助、非诉讼法律服务等工作中发挥的作用是应该肯定的，但也暴露出一些不足，亟待解决。我们应实事求是、客观公正地对待律师队伍，既不能说得一塌糊涂，也不能夸成一朵花，关键要继续提高素质，以便于今后更好地发挥律师职能。
当年个别规定已成制约的“瓶颈”。市政协常委郑绪军：现行有关法律9年前修订以来，当年为保障司法公正、限制律师执业行为的个别规定，已成为制约律师业发展的“瓶颈”，需要改革；修订完善相关法律规定是形势发展的需要，市政协应该为此做贡献，应该完善律师执业保障权利体系。
市政协委员、北京建元律师事务所鲁哈达：应着力构建目前仍然缺失的律师执业保障权利体系，包括客户保密，律师的案卷不被扣押查封，律师与客户的通信不受监听，向有关政府部门如工商、税务、房产登记调阅有关资料，获得信息的权利等等。
解决低收入人群请律师难问题。市政协委员、市检察院副检察长甄贞：“低收入人群”标准不明确，给法律援助实践操作带来困难。可以申请法律援助的人群除《法律援助条例》中规定的六类及市司法局法律援助中心后来补充的三类之外，还应考虑将老人、未成年人、残疾人，请求人身损害赔偿的、医疗事故、下岗职工、农村五保户、农民工等纳入法律援助范围。
一些限制使刑事辩护陷入“两难”。市政协委员、华伦律师事务所主任刘子华：刑法中一些限制使得刑事辩护律师陷入“两难”处境。如果不尽责为当事人辩护，是违反职业道德；如果尽责指出公诉机关的不妥之处，也可能被追究责任。法律地位、权利义务的不平等使得刑事辩护律师缺乏一个公正的平台，使得从事刑事辩护的律师越来越少，这对于追求司法公正是极其不利的。
律师和法官私下接触要有惩处。市政协委员、北京德山律师事务所主任陆德山：建立健全法官独立办案机制，尽量减少行政干预案件的现象，并完善对律师和法官私下接触的惩处机制，提高开庭的当庭宣判率。
保障律师执业 百姓受益最大。市政协委员、民建市委秘书长李申虹：律师的执业权利是公民个人权利的延伸。律师的在场权、会见权和调查取证权，是法治国家普遍认可的权利形态，公民一旦涉入案件，法律专业人士的辩护对于维护他们的权益尤为重要，特别是刑事诉讼在维护公民权益方面表现得更直接。律师的执业权利得到保障，百姓将是最大的受益者。
为优秀律师创造参政议政的机会。市政协常委、中国政法大学朱维究教授：优秀律师的参政议政将进一步促进社会的和谐和群众生活的便利。目前我市执业律师当选各级人大代表的仅4名，担任各级政协委员的仅20名，在京、津、沪、渝4个直辖市中排名末位，与律师业发达的首都不太相称。希望创造机会，让更多优秀律师进入参政议政的队伍。
